江苏省连云港市人民政府办公室


连云港市人民政府办公室文件



连政办发〔2007〕82号


　
市政府办公室关于印发连云港市规范性文件制定程序规定的通知


各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市规范性文件制定程序规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○七年四月二十四日


连云港市规范性文件制定程序规定

第一章 总 则

第一条 为了规范本市规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，维护社会主义法制和政令的统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《规章制定程序条例》等法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指本市各级人民政府（含其办公室，下同）及其工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称制定机关），按照法定权限和程序制定发布的涉及本行政区域范围内的公民、法人或者其他组织的权利、义务并具有普遍约束力或者一般规范意义、可以反复适用的文件总称（简称规范性文件）。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
规范性文件的名称一般为：决定、规定、办法、实施细则、实施办法等。对全局性重大的规范性文件，称“决定”；对某一方面行政工作作比较全面的规定，称“规定或办法”；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定，称“实施细则”或“实施办法”。
第三条 规范性文件的制定程序包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等。
第四条 本市制定机关制定规范性文件适用本规定。
第五条 行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本规定。
制定机关制定的规范性文件的备案，依照市政府规范性文件备案规定执行。
第六条 规范性文件制定，应当遵循下列原则：
（一）国家法制统一原则；
（二）依照法定职权和程序制定原则；
（三）职权与责任相一致原则；
（四）精简、统一、效能原则；
（五）体现地方特色和具有可操作性原则；
（六）维护公民、法人和其他组织的合法权益原则；
（七）保障行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法行使职权原则。
第七条　规范性文件可以用条文形式表述，也可用段落形式表述。规范性文件用语应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范，条文内容明确、具体，注重效用。
第八条 除有法定依据或者国家另有规定外，制定机关不得在规范性文件中设定下列内容：
（一）行政许可事项；
（二）行政处罚事项；
（三）行政强制措施；
（四）行政收费事项；
（五）其它应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。

第二章　　立 项

第九条 政府所属部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织认为需要由本级人民政府制定规范性文件的，应当于每年12月20日前向本级人民政府报送下一年度拟提请政府发布规范性文件的计划，即提出立项申请。
第十条 政府法制部门应当对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订本级人民政府年度规范性文件制定工作计划，报本级人民政府批准后执行。
政府规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、制定目的、起草时间、会办单位等。
对列入政府规范性文件制定工作年度计划的项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报本级人民政府。
政府规范性文件年度制定工作计划在执行中可以根据实际情况进行调整。
第十一条 政府所属部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据本部门、本单位的实际，按照规范性文件制定原则自主确定部门规范性文件的立项工作。

第三章 起 草

第十二条 规范性文件由制定机关组织起草。
政府规范性文件由政府的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以由政府法制部门牵头组织起草。
部门规范性文件由制定机关的一个或几个内设机构或者法制机构具体负责起草。
第十三条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种形式。
第十四条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见的，起草部门应当予以研究处理。
相关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报上级行政机关协调或者裁定。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以说明。
第十五条 报请县级以上地方人民政府发布规范性文件的，其送审稿应当由起草部门或联合起草部门主要负责人签署，并提供下列材料：
（一）报请审查的请示或函；
（二）规范性文件送审稿；
（三）制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、制定依据、有关方面的意见汇总材料等内容的起草说明；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策、上位规范性文件（以下简称制定依据）；
（五）征求意见的有关材料；
（六）其他应当提供的有关资料。
发布部门规范性文件需要起草机构提供有关材料的，参照前款规定执行。

第四章 审 查

第十六条 规范性文件送审稿由制定机关的法制机构统一审查。
法制机构主要从以下几个方面对规范性文件送审稿进行审查：
（一）是否具有制定的必要性和可行性；
（二）内容是否符合法律、法规、规章和国家政策的相关规定；
（三）是否符合本规定第六条、第七条、第十五条的规定；
（四）是否与相关的规范性文件相协调、衔接；
（五）是否充分征求并正确处理相关机关、组织和管理相对人的意见；
（六）其他需要审查的内容。
第十七条 法制机构收到制定机关交办的规范性文件送审稿，一般应当将送审稿发送有关机关、组织会签、征求意见。有关机关、组织应当在规定时间内提出合法、符合实际情况的修改会签意见，并将修改会签意见提交法制机构。
第十八条 对涉及公民、法人或者其他组织切身利益等重大的规范性文件送审稿，法制机构应当召开有关机关、组织、专家参加的座谈会、论证会、听证会或者在本行政区域普遍发行的报刊、电视或统一设置的专门的户外公示栏上向社会公布草案广泛征求修改意见、建议，充分听取意见并研究论证。涉及主要问题的，要进行调查研究，或委托有关组织、专家提出论证意见。
第十九条 对报请审查的规范性文件送审稿，法制机构可以进行修改、调整、协调；对重大分歧意见协调不成的，报请制定机关决定。
第二十条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者将其退回起草部门，也可以要求起草部门修改、补充材料后再报请审查：
（一）不符合本规定第十五条、第十六条规定的；
（二）制定的基本条件尚不成熟的；
（三）有关机关对草案的重要内容有较大争议，起草部门未与有关部门协商一致的。

第五章　　决定与公布

第二十一条 规范性文件送审稿经法制机构审查，符合本规定的，由法制机构报请制定机关审查决定。
县级以上地方人民政府制定的规范性文件，原则上应当经县级以上地方人民政府常务会议决定；县级以上地方人民政府工作部门制定的规范性文件，应当经部门办公会议决定。但涉及内容比较单一，且各方面意见比较统一的，可以由制定机关主要负责人决定。
第二十二条 规范性文件经本规定第二十一条第二款规定程序决定后，应当由制定机关的主要负责人签署并向社会公布；涉及全局性重大的规范性文件应当以签署命令的形式予以公布。除法律法规另有规定外，规范性文件应当在政府指定的政府公报、网站或者本行政区普遍发行的报刊、电视或统一设置的专门的户外公示栏等媒体上向社会公布。具体工作由制定机关的法制机构负责。
规范性文件未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
第二十三条 公众有权查阅已经公布的规范性文件。
制定机关应当采取编辑出版年度规范性文件汇编等措施为公众查阅规范性文件提供方便。
第二十四条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策以及规范性文件本身执行的除外。
第二十五条 规范性文件规定的内容属阶段性工作的，制定机关应当在规范性文件中规定规范性文件的终止时间。
第二十六条 在发生重大灾害事件及保障国家安全、公共安全和重大公共利益或执行上级机关的紧急命令和决定等情况下，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。

第六章 解 释

第二十七条 规范性文件解释权属规范性文件制定机关。解释的具体工作由制定机关的法制机构承办，参照规范性文件送审稿审查程序，提出意见，报请制定机关批准后公布。
规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
第二十八条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为按照本规定制定的规范性文件同国家法律、法规、规章等相抵触的，可以向制定机关书面提出审查的建议，由其法制机构研究处理。

第七章 附 则

第二十九条 规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其施行情况进行评估，并根据法律、法规、规章和国家政策的调整以及实际情况的变化，适时进行清理，及时予以修订或废止。
第三十条 本规定自2007年6月1日起施行。

　

中国民用航空总局


中国民用航空飞行事故调查条例

（中国民用航空总局　1990年6月16日）



第一章　总则





　　第一条　中国民用航空飞行事故调查条例是中国民用航空总局及其所属单位调查处理飞行事故的主要依据。民航各级领导及有关人员都应当遵照执行。


　　第二条　调查飞行事故，必须严肃认真，实事求是，深入实际，广泛搜集材料，加以科学分析，查明原因，分清责任，得出正确结论。


　　第三条　调查飞行事故的目的，主要是为了总结经验教训，采取措施，防止类似事故发生。

第二章　飞行事故的分类





　　第四条　空勤组执行飞行任务，自飞行前开车时起，至飞行后关车时止，在此期间内发生：
　　飞机损坏或机上人员伤亡，并符合本条例第五条所列事故情况之一者，称为飞行事故。
　　飞机无损坏，又不是由于飞行操纵原因而发生的机上人员伤亡，不算飞行事故。
　　凡飞机撞死地面人员，称为非常事故。


　　第五条　根据飞机损坏和人员伤亡的程度，飞行事故划分为一等飞行事故、二等飞行事故、三等飞行事故。
　　一、凡属下列情况之一者，为一等飞行事故：
　　1．机毁人亡（包括有一人或多人在十天内死亡）；
　　2．飞机严重损坏或报废，并且有一人或多人在十天内死亡；
　　3．飞机迫降在水中、山区、沼泽区、森林中无法运出，并且有一人或多人在十天内死亡；
　　4．飞机失踪。
　　二、凡属下列情况之一者，为二等飞行事故：
　　1．飞机严重损坏或报废，但人员在十天内无死亡；
　　2．飞机迫降在水中、山区、沼泽区、森林中无法运出，但人员在十天内无死亡；
　　3．有一人或多人在十天内死亡，但飞机没有严重损坏或报废。
　　三、凡属下列情况之一者，为三等飞行事故：
　　1．飞机损坏，并且有一人或多人受重伤；
　　2．飞机损坏，人员无重伤；
　　3．有一人或多人受重伤，飞机基本完好。
　　注：飞机严重损坏是指：飞机修复费用超过同型新飞机现行价格的60％，或修复费用虽未超过60％，但飞机修复后性能达不到标准，不能正常参加生产、训练飞行。
　　飞机损坏是指：飞机修复费用占同型新飞机现行价格的5—60％。
　　飞机基本完好是指：飞机完好或轻微损坏，其修复费用在同型新飞机现行价格的5％（不含）以下。
　　人员重伤是指：
　　（1）骨折（手指、足趾或鼻部单纯折断除外）；
　　（2）丧失听觉、视觉或者内脏器官受伤；
　　（3）严重出血，神经、肌腱等损坏的裂伤；
　　（4）有三度的烧伤，或超过全身面积百分之五以上的烧伤。


　　第六条　空勤组执行飞行任务中，发生严重威胁飞行安全，接近事故边缘者；或飞机、人员轻微损伤，其程度构不成等级飞行事故者，统称飞行事故征候。


　　第七条　空勤组执行飞行任务中，发生飞机相撞，不论飞机损坏的架数多少，都按一次飞行事故计算。事故等级按飞机损坏和人员伤亡最严重者确定。

第三章　飞行事故的紧急处置





　　第八条　发生飞行事故，航站（或临时基地）飞行指挥人员必须立即报告省（区）局值班首长；省（区）局值班首长应迅速报告地区管理局和当地空军，并视情况报告当地政府、军区和海上安全指挥部；地区管理局应报告总局。
　　报告的内容通常包括：
　　1．发生事故的时间、地点；
　　2．任务性质、机型机号、机长姓名和机上人数；
　　3．初步了解的事故原因和经过；
　　4．人员伤亡和飞机损坏的简要情况；
　　5．采取的措施；
　　6．提出搜寻、援救、保护现场等方面需要的援助。


　　第九条　发生飞行事故后，就近的民航单位必须迅速组织力量赶赴现场，依靠当地政府、驻军和群众，抢救人员，扑灭火灾，保护现场，及时上报情况。
　　为了给调查事故提供可靠的依据，还必须：
　　1．指定专人看守现场，禁止无关人员进入发生事故的地带。
　　2．在调查人员到达现场前，除抢救受伤人员和扑灭火灾外，不准任何人接近和搬动飞机及其残骸。如果飞机坠落在铁路、公路或跑道上，需经地区管理局首长批准，在照相和绘图以后方可搬开。
　　3．对于机上的积冰、已坏油箱的剩余油量、飞机碰撞的痕迹、燃烧的飞机以及其他瞬即消逝的重要证据，在可能的情况下，应进行照相和记录。
　　4．寻找并保存散落的文件、物资。
　　5．记录目睹者姓名、住址和提供的情况。


　　第十条　发生事故后，与事故有关的单位应指定专人搜集、保管、封存关于组织指挥和保障该次飞行的通话记录、气象资料、录音带、飞行记录本、飞机维护工作单和油样等，不准涂改、追记、毁坏，不准交给当事人听、记，听候调查组处理。

第四章　飞行事故的调查与处理





　　第十一条　中型飞机一等，大型飞机一、二等飞行事故由总局组织调查。民航飞机在国外发生的飞行事故由总局派人参与调查。
　　小型飞机一、二、三等，中型飞机二、三等，大型飞机三等以及当时无法确定等级的飞行事故，由发生事故的当地地区管理局或航校组织调查。其中：
　　（1）当地地区管理局或航校所属的小型飞机一等飞行事故，总局派人参与调查；
　　（2）非当地地区管理局或航校所属的小型飞机一等飞行事故，由总局级组织调查；
　　（3）非当地地区管理局或航校所属的中、小型飞机二、三等和大型飞机三等的飞行事故，由当地地区管理局或航校与飞机所属的地区管理局或航校联合组织调查，前者派出组长，后者派出副组长；
　　发生非常事故和事故征候，由当地的局、站或航校、飞行部队负责调查。


　　第十二条　飞行事故调查由负责组织调查的单位的首长主持。航行部门负责组织，工程机务、气象、卫生、飞行部队、政治部门及其他有关部门的人员参加。调查组成员应力求精干，具有较熟练的业务技术水平和调查飞行事故的能力。
　　调查组的主要任务是：
　　1．查明发生事故的详细经过；
　　2．分析事故的直接原因和责任；
　　3．提出事故结论；
　　4．写出事故调查报告。报告的内容包括：
　　事故有关情况——发生事故的时间、地点、飞机所属单位、机型机号、机长姓名、气象最低条件、空勤组成员、航线、任务性质和飞机技术状况。
　　事故经过情况——飞行详细经过情况、当时的天气情况、造成的人员伤亡和飞机损坏情况及事故等级。
　　事故原因和责任——事故直接原因、有关人员的责任。
　　防止类似事故建议——教训、措施。
　　附件：现场照片和略图，以及与该次事故直接有关的记录和资料。


　　第十三条　负责组织调查的单位通常应在规定期限内（一等飞行事故30天、二等飞行事故20天、三等飞行事故15天）对调查组的调查报告进行审核并上报。对事故负主要责任的地区管理局或航校应写出事故调查报告。事故报告除附调查组的事故调查报告外，应写明对事故调查报告的意见，对责任人员和飞机的处理决定，以及教训和措施。


　　第十四条　在调查处理飞行事故中，调查人员和与事故有关人员应该忠诚老实，如实反映情况。如发现有意作弊、制造假相、涂改毁坏证据者，要查明情况，严肃处理。
　　在处理责任人员时，应以教育为主、处分为辅，区别情况，分别对待。既要使责任人员受到教育，又要使领导和群众接受教训。


　　第十五条　各级航行部门、飞行部队以及与飞行有关的部门，都必须认真登记发生的飞行事故和事故征候。掌握情况，摸清规律，有预见地采取措施，防范事故。

第五章　外国民用航空器在我国境内失事的处置




　　第十六条　外国民用航空器在我国搜寻救援区域内失事时，民航有关单位应按照本条例第八、九条规定迅速上报，积极抢救，严格保护现场。


　　第十七条　由民航指挥保障的外国航空器，在我国境内失事，由总局参照国际民航公约附件十三《航空器失事调查》和有关通航协定组织调查，并向有关国家和国际民航组织发送通知、提出报告。

　　附件：
调查飞行事故提要




　　一、调查飞行事故的一般程序
　　1．基本调查广泛搜集与事故有关的一切资料。通常包括：听取汇报、查阅有关原始记录、检查分析飞行记录器的记录、现场调查、残骸分析、找有关人员谈话、播放录音、照相、绘图等。
　　2．整理材料将各方面取得的资料进行分类、整理、查证。
　　3．分析原因根据调查材料，认真研究，去伪存真，排除疑点，找出事故的直接原因。
　　4．提出结论根据事故直接原因和人员、飞机损伤程度，提出事故结论，明确责任者。
　　5．提出安全建议针对事故的直接原因和暴露的问题，提出预防事故的建议。


　　二、调查飞行事故的方法和要求
　　1．调查前的准备工作
　　负责组织调查的领导应向调查人员交待任务，明确分工，提出要求，拟出初步调查计划。
　　准备必需的有关文件、资料和用具，如：飞行手册、大比例尺地图、指北针、望远镜、照相机、小型录音机、高度表、皮尺、放大镜、机务工具箱、钢锯、铅封、盛油容器、手电筒等。
　　2．调查的主要内容和要求
　　组织指挥方面：
　　了解飞行计划的安排、临时改变飞行计划等情况；
　　了解飞行接受、放行和组织指挥等情况；
　　检查陆空通信记录，播放录音，查清飞行指挥是否及时、正确以及事故前的飞行、天气、机械等情况；
　　根据雷达标图、实地调查和飞行记录器的记载等，判明飞机实际航迹，查清有无偏航、变更飞行高度等情况。
　　飞行方面：
　　了解执行任务前空勤组的配备及其思想、身体情况和飞行准备情况，航行诸元的计算、飞机性能使用限制的计算和使用的资料是否正确：
　　查明空勤组对飞机、发动机以及有关设备的操作使用是否正确；
　　查明飞行人员是否按照规定上升或下降高度，有无违反规章制度和地面指挥的情况；
　　了解飞机驾驶员技术发展情况，尤其是处置特殊情况的能力，有无痼癖动作；
　　弄清飞机航迹、高度变化曲线、坠毁地点、接地姿态（速度、角度、坡度等）以及残骸的散落情况，判明飞机坠毁的性质；
　　检查并记录驾驶舱内的操纵手柄、电门、仪表、时钟指示、调整片及油箱开关位置，判明飞行人员的在事故前的操作意图。有机舱录音设备的，应查明事故前机内通话情况；
　　根据残骸和蒙皮的特征，判定有无空中起火、爆炸、雷击、积冰或撞击外界物体等情况。
　　工程机务方面：
　　检查并记录各操纵手柄的位置、无线电调置的数据位置、各油箱的剩余油量、油箱开关位置、各电门开关位置、调整片位置等，判断操作使用是否正确；
　　查找鉴定飞行记录器，机舱声音记录器；
　　检查飞机的主残骸和大部件（如动力装置、襟翼、尾翼、舵面等）的断裂情况、操纵系统拉杆断裂情况，判明其断裂原因；
　　检查液压、气动、电器、无线电、雷达、空调、增压、防冰、灭火、氧气等系统附件的情况；
　　查阅飞机维修记录，了解大的定期工作情况以及使用中出现的故障和排除情况；
　　检查对机务“改装通告”和“检查通告”的执行情况；
　　查明飞机添加燃料、滑油、液压油和各种气体等是否符合规定；
　　必要时，对可疑部件进行科学鉴定或试验，以判明故障原因。
　　气象保障方面：
　　根据事故地区气象部门的观测记录、空勤组的天气报告和当地群众的反映，查明发生事故时的天气情况；
　　查明重要气象情报和特选报是否及时发出，内容有无错误；
　　查明天气预报和天气报告（特别是云高、能见度、场压、风向风速、雷雨、结冰、颠簸等）的准确性。
　　卫生保健方面：
　　了解飞行人员最近一次大体检的时间和结论，患有何种疾病及既往病史情况；
　　了解飞行人员在事故前24小时内的精神状态、饮食、睡眠、工作、休息等情况以及有无服药、饮酒；
　　查明机上人员的伤亡及治疗情况。
　　其他方面：
　　向目睹者详细了解飞机的航向、高度、姿态，有无着火和爆炸声，飞机坠落情况，现场抢救情况等；
　　检查货物装载的重量、重心和捆绑情况，是否载有危险物品；
　　查明通信导航、雷达设备和仪表着陆设备是否按时开放及其工作情况是否正常；
　　了解机上人员的撤离情况，伤员的位置、姿态情况；
　　查清有无人为破坏因素。
　　绘图和照相的要求：
　　应绘制事故航迹示意图和现场残骸分布图。图上写明标题、日期、地点、机型机号。
　　航迹示意图包括：
　　航线、导航设施、地形特点、事故现场标高、与附近的机场和城镇的关系位置、飞机坠落前的航迹等。
　　残骸分布图应包括：
　　地形地物概貌、最初碰撞点、主残骸和各主要部件的位置，对分析事故有价值的重要部位，可单位独放大比例尺绘制。
　　事故照片一般应拍出下列内容：
　　现场全貌；
　　第一次碰撞点和被撞物体上的伤痕；
　　飞机损坏情况中；
　　驾驶舱仪表示度、电门开关和操纵手柄的位置；
　　造成事故的部件，有关联的零件，必要时把故障零部件与正常零部件一起拍照，并加以放大，进行对比；
　　照片应编号并附说明。


　　三、调查工作应注意的问题
　　1．调查人员进行调查时，要防止主观、片观和带框框。在作结论之前，不应随便向无关人员透露调查情况。
　　2．应及时向当事人作调查，一般采取个别谈话的方式为好，防止互相传闻造成情况的复杂性。向目睹者作调查时，应鼓励其把全部情况如实说出来，提问题时，应防止按主观臆断暗示对方。
　　3．割取样品时，应使用锯割，不能用焊枪割，以防样品变质。
　　4．播放录音和判读飞行记录器时，应有两人以上在场，防止私自播放、毁坏。重要录音最好复制。
　　5．应妥善保护残骸、资料，以免受进一步的损坏。
　　6．有的飞行事故虽经反复调查仍无法肯定事故的原因时，应根据已经查明的有限情况先提出“分析的可能原因”，并针对“分析的可能原因”提出安全建议。