浅论土地承包经营权1的性质

李荣冰


我国民法通则第80条第二款规定：“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”这是我国立法上对土地承包经营权的表述；而学理上一般将其定义为是一种“承包人因从事耕地、种植或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或集体使用的国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。”2本文拟对土地承包经营权的性质作一简要探讨。

一、学说
应将土地承包经营权定位为物权还是债权，我国学界历来就有物权说与债权说之争。认为土地承包经营权是一种物权的观点，主要出于以下理由：（1）土地承包经营权是民法通则第五章第一节所直接规定的权利，并且学界通常认为该节是对物权制度所作的规定；（2）承包人对所承包的土地有在法律和合同规定范围内直接控制、利用的权利；（3）土地承包经营权是具有排他性的财产权。
认为土地承包经营权是一种债权的观点，主要出于以下理由：
（1）从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，属于农村双层经营体制的组成部分，农民以具有复杂意义的“联产”为对价，取得土地这一生产资料的承包经营权，而发包人对作为承包经营的标的物的土地，仍有相当大的支配力。
（2）从承包人与土地所有人的关系上看，上述联产承包合同关系，本质上为发包人与承包人之间的内部关系，因这种内部关系而取得的承包经营权实际上只有对人（作为土地所有人的集体）的效力，而并无对世效力。
（3）从土地承包经营权的转让条件来看，承包人不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。
（4）依《民法通则》第80条第二款，对国家所有而集体使用的土地设定承包经营权，就会出现土地所有权上设定土地使用权，又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构，这时的土地承包经营权是否物权，不无疑问。
（5）土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若该权利性质为债权，则立法上和实践上就不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。

二、本文的观点
就财产而言，债权方式和物权方式均可以达到利用他人客体物的目的。但 通过对债权方式保护与物权方式保护的比较，本文认为将土地承包经营权定位为物权更有利于稳定农村土地利用关系，保护农民利益。
（一）债权性质的承包经营权定位的缺陷
债权性质的承包经营权定位的缺陷，最主要的是以承包合同调整双方的权利、义务关系，加上发包方具有行政色彩，导致发包方在土地承包期限内和经营过程中任意变更、终止合同等权利滥用行为，这种行为造成的后果会严重影响其他承包人对于承包经营土地的收益预期，影响到农民对土地的长期投资和改良，最终不利于农村经济的发展。1998年《土地管理法》修改后，农村土地承包经营权的期限被确定为30年，这在一定程度上以法的形式固定了农民对土地使用的期限，减少了农民对承包期内变更的担忧。但是，如果承包经营权还是定位在债权的话，那么从本质上说，其对世效力、可转让性还是区别于物权。
目前，我国土地承包制下的农地使用权的流转基本是以债权方式进行的。依照我国法律的有关规定，承包人转让土地的承包经营权，必须经发包方同意，否则，转让无效。这显然符合民法通则债的转让须经对方同意的规定。另外，受让人一般也被限定在本村范围内，具有封闭性。1994年12月关于《稳定完善土地承包关系的意见》中规定，土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等。至1998年修改后的《土地管理法》对转让范围的限制虽有所放宽，但依然还规定“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府的同意。”可见，我国立法者仍倾向于将土地承包经营权的转移限制在一个较封闭的范围之中。这种债权式的、封闭式的流转方式上不适应市场经济体制的，不利于资源的社会配置，实现资源的有效利用。
（二）物权性质的承包经营权定位的优势
第一，可以用物权法定主义原则，运用法律规范确定农村土地承包经营权的权利，义务内容及权利的消灭、权利取得规则的透明化，缩减完全依靠当事人意思导致的随意性。我国《民法通则》第80条第二款，第81条第三款都规定“承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”修改后的《土地管理法》第14条也规定“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”这种以合同的方式确定双方的权利义务的做法最大的弊端莫过于债权的不稳定性及纠纷的易发性。正如上文所论及的，债权性质的承包经营权必然通过合同确定双方的权利和义务内容，但它在体现了承包户的意思自治的同时，也为发包方得以任意侵犯承包户的合法权利提供另外极为便利的途径。
第二，借助于物权地位，承包经营权不仅具有了对抗一般世人的效力，而且具备了对抗发包人的权利，对抗所有不正当的干预。另外，承包经营权人在承包期限内转让或进行其他允许的处分时，也就有了较强的自主性。因为，物权本质上是一种具有对世性的排他支配权，物权的处分一般情况下无须他人意思或行为之介入。例如，当承包户的权利遭受第三人侵害时（现实中确实存在“一地两包”的现象，即某个集体组织，把一块土地承包给某承包户后，又把同一土地以较高的提留出包给了另一户），基于承包经营权的物权性质，承包户可以直接追及第三人处，请求返还，以实现对其所承包的土地的直接支配的效力。但若是基于债权性质，即使承认“第三人侵害债权”理论，但在法律救济上承包人只能向发包方请求，而不能直接向第三人主张自己的权利。

总之，对承包经营人而言，债权保护不如物权保护有利。用物权规则规范农村土地承包经营权符合农村土地有效利用的社会目的，也符合保护农民合法权益的长远需要。

1 梁慧星教授认为“承包经营权”这一概念带有债权的特点，继续留用会与债法上的“承包经营”相混淆，故而应改为“农地使用权”。参阅梁慧星，《中国物权法研究》，法律出版社，1998年，第713页
2 钱明星，《物权法原理》，北京大学出版社，1994年，第289页


作者:中国人民大学法学院硕士研究生 李荣冰
联系电话：13693366585
财政部


关于印发《财政监督统计工作暂行规定》的通知
1998年9月22日，财政部


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
为切实搞好财政监督统计工作，规范财政监督统计行为，保证财政监督统计数据和资料的真实、准确、及时、完整，财政部财政监督司制定了《财政监督统计工作暂行规定》，现予印发，请遵照执行。
附件：《财政监督统计工作暂行规定》

附件：财政监督统计工作暂行规定
第一条 为切实搞好财政监督统计工作，规范财政监督统计行为，保障财政监督统计数据、资料的真实、准确、及时和完整，根据《中华人民共和国统计法》等有关法律法规，制定本规定。
第二条 财政监督统计工作的基本任务是：统计财政监督成果，分析财税秩序状况，研究加强财政监督的措施，为加强财政管理和促进宏观经济调控服务。
第三条 财政监督统计工作实行统一领导，分级负责，归口管理。财政部财政监督司负责全国财政监督系统的统计工作；财政部派驻各省、自治区、直辖市及计划单列市财政监察专员办事处（以下简称专员办）负责本单位的财政监督统计工作；各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅（局）的财政监督机构（以下简称地方财政监督机构）负责本地区的财政监督统计工作。
第四条 各专员办及地方财政监督机构，均应将财政监督统计工作落实到人，配备专职或兼职人员负责财政监督统计工作，并保障其必要的工作条件。
第五条 财政部财政监督司负责制定统一的财政监督统计制度，规定统一的统计指标、统计标准、统计方法和基本统计报表表式。
第六条 各专员办及地方财政监督机构及统计人员要充分重视财政监督统计工作，认真贯彻统计法规和统计制度，履行统计职责，完成各项统计任务，如实、准确、及时提供财政监督统计数据、资料和相关情况。
第七条 各专员办及地方财政监督机构要重视对统计质量的监督检查，如发现统计数据计算或者数据来源有误，应当责成有关人员核实、纠正。
第八条 财政监督统计人员应当具备与其从事工作相适应的财政监督、统计、计算机等方面的专业知识和业务能力。
第九条 财政部财政监督司负责对各专员办和省（自治区、直辖市、计划单列市，下同）级地方财政监督机构统计人员进行培训；省级地方财政监督机构负责对地市级以下财政监督机构统计人员进行培训。
第十条 财政监督统计人员不得虚报、瞒报、伪造、篡改或拒绝上报财政监督统计数据、资料；不得擅自公布财政监督统计数据、资料。
第十一条 各专员办及地方财政监督机构应当建立、健全财政监督统计的各项基础工作制度，严格财政监督统计工作程序。
各专员办及地方财政监督机构负责统计工作的人员，应当依据财政监督检查结论或处理决定中的有关数据、资料，及时建立并登记财政监督统计台帐，填列财政部制发的财政监督统计报表。
第十二条 财政监督统计资料应当遵守国家有关保密制度，在上报和通报统计数据、资料时，必须经单位负责人审核、签字或盖章，并加盖单位公章。
第十三条 财政部财政监督司依据统计报表工作考核评比办法对各专员办及省级地方财政监督机构统计工作质量进行年度考核和不定期抽查。对年度考核、抽查结果优秀的予以表彰。
第十四条 发现财政监督统计部门和有关责任人员违反统计法规和统计制度，情节严重，造成不良后果的，依照有关规定予以严肃处理。
第十五条 本规定由财政部财政监督司负责解释。
第十六条 本规定自1998年10月1日起施行。