刍议我国消费纠纷解决制度的完善

朱晓东

[摘要]近年来，我国在构建和谐社会的进程中，对消费者权益保护越来越重视，但我国尚未建立起完善的消费纠纷解决制度。笔者认为，在消费者保护领域救济程序比实体制度更为重要，完善消费纠纷解决制度是保护消费者权益的关键所在。应对我国解决消费纠纷的仲裁途径和诉讼途径加以改革和完善，建立适合消费纠纷的仲裁和诉讼制度。

[关键词]消费纠纷 仲裁 诉讼 完善


近年来，我国在构建和谐社会的进程中，对消费者权益保护越来越重视，相继制定、颁布了一系列旨在保护消费者权益的法律、法规，但在市场上假冒伪劣产品仍屡禁不止，侵害消费者权益的案件时有发生，每次观看中央电视台的每周质量报告节目，总令人触目惊心。究其原因，其中一个重要方面就是我国尚未建立起完善的消费纠纷解决制度，使消费者不敢或不愿诉诸法律，保护自己的合法权益，从而纵容了不法厂商。笔者认为，在消费者权益保护领域,救济程序比实体制度更为重要，消费者权益保护制度的重点应放在为消费者提供一套切实可行的权利救济途径上,完善消费纠纷解决制度是保护消费者权益的关键所在。
一、我国现行的消费纠纷解决制度
消费纠纷是指消费者在购买、使用商品和接受服务过程中与经营者发生的消费权益争议。我国《消费者权益保护法》第三十四条规定了五种消费纠纷解决制度，即消费者和经营者发生了消费权益争议的，可以通过下列途径解决：
（一）与经营者协商和解。这是指消费者或其委托的代理人与经营者在平等自愿的基础上，就有关的争议进行协商，最终达成解决纠纷的方案。
（二）请求消费者协会调解。主要指在发生消费纠纷后，由消费者向消费者协会提出请求，在经营者同意的情况下，消费者协会作为第三方，就有关的争议依法进行协调，促使双方达成协议，以解决纠纷的方式。
（三）向有关的行政部门申诉。即消费者向工商行政管理机关、技术监督机关及各有关行政部门进行申诉。行政部门受理后，依照法律、法规的规定，在各自职责范围内对消费纠纷进行调解或依法处理。
（四）根据仲裁协议提请仲裁。这需要消费者和经营者在纠纷发生前或发生后达成仲裁协议，然后依照《仲裁法》向有关仲裁机关提请仲裁，由仲裁机关作出裁决以解决纠纷。
（五）向人民法院提起诉讼。是指消费者与经营者发生纠纷后，由消费者根据《民事诉讼法》的有关规定，向人民法院提起民事诉讼，经人民法院审理后，依法作出裁判，以解决消费纠纷的一种方式。
《消费者权益保护法》规定的这五种纠纷解决途径，其约束力度和效力是依次增强的，但关系是并列的，可以由消费者作出选择。在《消法》颁布之后，请求消费者协会调解和向人民法院提起诉讼成为消费者寻求法律保护的两种主要途径。
二、我国消费纠纷解决制度的缺陷
据了解，我国消费者在权益受到损害时，只有不到1%的人会去投诉和索赔，而这1%中，只有很少的消费者能坚持下去。这说明我国消费纠纷解决制度还存在诸多缺陷，不能发挥“保护”消费者的作用。具体来说，有以下几个方面：
首先，我国在制定《消法》时把重点放在了实体法的创制上，忽视了对消费纠纷解决机制的创制。应当说我国《消法》规定的消费者九大权利，参考联合国大会通过的《保护消费者准则》的六项权利和国际消费者联盟提出的八项权利，已达到了国际先进水平。但在消费纠纷解决机制上，即对通过什么措施来保证这些权利的落实上，却规定的非常简单。《消法》只用了一个条文作了最原则的规定，并且该规定只是简单的重复所有纠纷的解决途径，即和解、调解、仲裁、诉讼，没有体现消费纠纷的特点。在制度创制上的这种缺陷，造成了从实体法上对消费者保护很充分而在实践中却无法落实的局面。因此，就我国消费者权益保护法而言，与其说是一部权益保护法，还不如说是一个有关消费者权益的宣言。
其次，非诉讼消费纠纷解决制度的可操作性不强。依照《消法》规定，消费者在发生纠纷后可以选择四种非诉讼途径，即和解、调解、申诉、仲裁。但事实上，在市场比较混乱、信用缺失问题突出、政府管理滞后的转轨时期,经营者自律性较差,消费者和经营者利益严重对立，和解往往难以成功。消费者协会属于私人团体，不具有强制经营者进入调解过程的权力和对调解结果执行的权力，其调解效力低。虽然在《消法》颁布后，这一途径发挥了一定的作用，但尚须完善。而仲裁制度要求双方合意，在不能与经营者达成仲裁协议时，这一途径如同虚设。行政机关虽然具有公权力，但因为不是解决权利纠纷的机关，《消法》也没有赋予对消费纠纷进行行政裁决的权力，其处理缺乏法律依据,难以解决实际问题，我国加入WTO后更是如此。因此，我国虽然规定了四种非诉讼消费纠纷解决制度，但真正可供消费者选择的途径并不多。
最后，诉讼程序解决消费纠纷效率低，成本高，很难给消费者带来效益。诉讼解决消费纠纷曾被有些人视为最完善的消费纠纷解决方式，具有权威性、公正性、终局性等优点。但是在普通民事诉讼中，双方当事人的诉讼权利形式上是平等的，而消费纠纷中消费者与经营者的力量是不均衡、不对称的。因此经营者、生产者就可能利用自己在经济上的实力和获取信息上的优势，使得消费者要么无力“奉陪”到底而忍气吞声退出诉讼，要么硬着头皮支撑到底，最后只落得个“赢了官司输了钱”的结局。当然，这并不是说诉讼在解决消费纠纷上一无是处，而是说鉴于消费纠纷中消费者处于明显的劣势的特点，需要程序上的特别关照,以使其真正享有平等对待的权利,以解决目前这种消费者在权益受到损害时忍气吞声、不了了之的现状。
三、消费纠纷的特点
完善消费纠纷解决制度必须要根据消费纠纷的特点。消费纠纷在性质上属于民事纠纷，双方当事人在纠纷中具有平等的法律地位。然而，与一般的民事纠纷相比，消费纠纷具有不同的特点。
首先，作为消费者的个人与经营者相比，无论在交易过程中还是在对纠纷处理过程中，都不可能处于完全平等的地位。
第二，消费纠纷相对与经济活动中的其他交易，规模一般较小。消费者在消费交易中所受到的侵害，如果单纯以金钱衡量，往往不是一个较大的数额。如果因此发生纠纷并通过普通诉讼程序加以解决，会使消费者得不偿失。
第三，经营者的违法行为对消费者的侵害往往不仅导致消费者经济损失，还伴随着人身伤害和精神创伤。
第四，消费纠纷中经营者的侵权行为不仅违反民事法律，而且更多的时候是对行政法规的直接危害。
在完善消费纠纷解决制度时必须考虑这些特点。
三、完善我国消费纠纷解决制度的建议
对具有“经济人”特征的消费者而言，他们所需要的纠纷解决制度必然是能使他们权益得到真正保护，并且他们有能力、有必要为此支付费用的制度。按经济学原理，如果消费者花费尽可能少的时间、精力和金钱，其权益就得到完整的保护，那么这种资源配置就是有效益的，消费者权益就得到了最优化的保护。所以，消费纠纷解决制度的价值取向应是“花最少的钱办最大的事”，使消费者在纠纷的解决中能摆脱自己的劣势地位，真正获得平等对待。另外，因为实践中解决消费者纠纷的方式很多，各国的立法例也不尽一致，因而我们既不能把有限的法律资源平等的配置到每一种纠纷解决方式上，也不能把其他国家的制度照搬到我国。只能参考国外法律制度并结合我国的具体情况，对我国的仲裁和诉讼制度加以完善，使之成为适应解决消费纠纷的有效途径。
（一）改革现有的仲裁和消费者协会调解制度，建立适应消费纠纷的仲裁制度。最早尝试消费纠纷仲裁制度的是美国，1968年美国仲裁协会（Better Business Bureau）接受福特基金会的赞助，设立了“全国解决纠纷中心”，该中心确立了消费纠纷仲裁制度，并开始在全美国范围内进行运作。之后，荷兰，法国，西班牙，比利时等国都设立了相应的消费纠纷仲裁机制。由于这种制度具有成本低,效率高,效力强,方便快捷的特点,一经推行即成为消费者和经营者解决消费纠纷的首选途径.当前，我国某些城市也开始了消费纠纷仲裁的尝试，如自2000年湖州消费者协会成立消费争议仲裁中心以来，我国已经在河北、浙江、辽宁、山东、河南等地，设立了以消费者协会为依托的仲裁委员会分支机构，专门处理消费纠纷。但是，消费纠纷仲裁机制的尝试尚依托于《仲裁法》的仲裁制度，没有体现消费纠纷的特点,还不能发挥应有的作用。
笔者认为，我国应借鉴美国的作法，建立一种适合消费纠纷的仲裁制度。在建立消费纠纷仲裁制度时，应注意以下几点：第一，不能把消费纠纷仲裁完全纳入到仲裁法的仲裁制度中去，因为制定仲裁法时所考虑的是“商事仲裁”，与国际通行的商事仲裁接轨，而不是消费纠纷仲裁。第二，消费纠纷仲裁应采用国际通行的做法,即双方合意,一裁终局.避免先裁后诉的弊端，适应消费纠纷时效性的特点。第三，鉴于目前我国已经建立了完整的消费者保护协会体系并且在调解消费纠纷中发挥着重要作用，消协作为一个保护消费者的社会组织，在解决消费纠纷应发挥更重要作用。我们可以考虑在现有的消费者协会下面增设独立的“消费者权益仲裁庭”，其业务上接受消协领导，法律地位上独立于消协。第四,针对消费纠纷的特点设计一套专门的仲裁规则，以有效地解决纠纷。考虑到消费纠纷的多发性和小额性，仲裁员的要求可以适当放低，人数可以适当放大，程序可以更加简化，以保证低成本，高效率。使经营者和消费者都愿意选择仲裁途径解决纠纷。
（二）完善消费纠纷解决的诉讼机制。在诉讼制度上，虽然有的审判机关已经在积极探索，尝试灵活方便的诉讼方式，但就全国来说，还没有建立适合消费纠纷特点的诉讼制度。烦琐的诉讼程序和漫长的诉讼时间以及高额的诉讼费用，都严重的限制了诉讼作为消费者权益保护最后防线的作用。正像陈瑞华教授在《程序正义论纲》中指出那样:“判断法律程序是否具有正当性，不能仅仅看这种法律程序的外观特征，而应当依据一些独立于程序存在本身的‘形而上学’的价值标准。”所以，我们必须根据消费纠纷解决制度的价值取向,探索适合解决消费纠纷的诉讼制度。
根据消费纠纷的特点，我们可以进行以下两个方面尝试：一方面，可以借鉴英美系的经验，改革现有的简易程序，在基层法院设立小额索赔法庭（Small Claims Court）。这种方式虽属司法途径，却具有程序简单，节省费用的特点。这一程序主要是针对大部分消费纠纷诉讼面广、金额小的实际。在小额索赔法庭中.，可以实行一审终审等特殊诉讼制度，以解决诉讼途径的高成本，低效率，使消费者进行诉讼的积极性提高。另一方面，针对一些影响较大，后果严重的消费侵权案件，我们可以通过对普通诉讼中的某些规定改革，使消费者获得实质上的平等。具体做法如：消费者在提起诉讼时，法院暂不预收诉讼费用，待案件审结时，再按责任大小向双方当事人收取；在消费者胜诉后，由经营者、生产者支付消费者在诉讼过程中付出的包括律师费在内的各种费用等。现在有的法院已开始了这方面的尝试，但是还应应加以制度化，法律化，以加强对消费者保护力度。
总之，消费者权益保护制度，应重在“保护”，在当前我国已经规定了较完善的消费者实体权利的情况下,通过建立完善的纠纷解决制度，使消费者权益在受到侵害时能得到较好的保护，就是保护消费者权益的关键所在。否则，无论实体权利规定的多么完善和充分，对消费者而言也只能是一件美丽而不能御寒的外衣。


作者简介：朱晓东，男，1977年生，河北省馆陶县人，河北经贸大学2004级经济法专业硕士研究生，研究方向：市场管理法。

邮箱;orientzhu@sina.com

江苏省南京市人民政府


南京市人民政府令
　（第１９０号）


　　《南京长江第二大桥管理办法》已经２０００年１２月１４日市政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王宏民
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
２００１年１月２日


　　　　　　　　　　　　南京长江第二大桥管理办法

第一章　总则





　　第一条　为了加强南京长江第二大桥（以下简称南京二桥）的管理，保护南京二桥设施，保障南京二桥安全畅通，发挥南京二桥的社会和经济效益，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称南京二桥管理范围，是指自东杨坊互通立交起至雍庄互通立交结束处止（包括南、北汊大桥，南岸、八卦洲和北岸三段高速公路引线以及八卦洲服务区）两侧隔离棚范围以内的陆域部分以及各桥头公园。
　　南京二桥控制区域，是指南京二桥隔离栅向外延伸各１００米。


　　第三条　在南京二桥上通行的车辆、驾乘人员和在南京二桥管理范围、控制区域内从事其他活动的单位和个人，应当遵守本办法。


　　第四条　南京长江第二大桥管理局（以下简称“南京二桥管理局”）为南京二桥管理机构，依法接受市交通主管部门的委托，负责南京二桥管理范围内的路政、养护、收费、经营监督和环境卫生管理；南京二桥管理范围的治安、交通、消防管理和安全保卫由市公安局负责。
　　市交通主管部门和其他依法对南京二桥负有监督管理职责的部门以及南京二桥沿线所在地人民政府应当按照有关法律、法规和本办法的规定履行职责，密切配合，共同做好南京二桥的管理工作。


　　第五条　南京二桥及其附属设施南京二桥用地受法律保护，任何单位和个人不得侵占、损毁或者从事其他危及南京二桥安全的活动。

第二章　路政管理





　　第六条　在南京二桥管理范围内，禁止下列行为：
　　（一）试车、摆摊设点；
　　（二）设置交叉道口；
　　（三）毁坏树木、花草；
　　（四）在桥面、桥墩、拉索、灯柱及护栏上刻划、张贴；
　　（五）倾倒、焚烧垃圾等废弃物；
　　（六）构筑各种永久性工程设施；
　　（七）其他损害南京二桥及其附属设施安全和使用性能的行为。
　　在南京二控制区域内，禁止进行前款第（五）、（六）、（七）项规定的行为，经市政府批准的除外。


　　第七条　在南京二桥隔离栅外缘各２００米范围内，禁止从事开山、采矿、爆破等各种影响南京二桥及其附属设施安全的作业。


　　第八条　下列行为必须经南京二桥管理局批准：
　　（一）在南京二桥管理范围内通行车辆超过南京二桥限载标准的；
　　（二）临时占用、利用南京二桥及其附属设施、南京二桥用地的；
　　（三）在南京二桥控制区域内，设置临时性建筑设施、标牌、广告牌、宣传牌及其他非公路交通标志；
　　（四）敷设穿（跨）越南京二桥的管线和构筑物等设施；
　　（五）在南京二桥管理范围、控制区域内从事其他可能危及南京二桥及其附属设施安全的作业。
　　前款规定的行为涉及其他有关部门的，应当按照法律、法规的规定，报经有关主管部门批准。


　　第九条　在南京二桥上行驶的车辆不得抛、洒、滴、漏，车辆运载的货物必须安全、牢固，不得着地。


　　第十条　损坏南京二桥及其附属设施应当向南京二桥管理局缴纳赔（补）偿费。赔（补）偿费的立项、收费标准及管理，按照省有关规定执行。

第三章　养护管理





　　第十一条　南京二桥管理局应当按照国家和省规定的技术规范和操作规程对南京二桥及其附属设施进行养护（含日常保洁）、维修、检测，保证南京二桥处于良好的技术状态。


　　第十二条　因自然灾害等原因，致使南京二桥及其附属设施严重受损时，南京二管理局必须及时组织抢修，其清障救援部门应当二十四小时值班，保持清障救援设备齐全完好，接到清障救援求助报警后，应当立即赶赴现场，予以紧急处理。南京二桥沿线人民政府应当组织力量协助抢修和清除路障。


　　第十三条　进行南京二桥养护、维修、检测时，必须遵守下列规定：
　　（一）作业人员必须穿着统一的安全标志服，夜晚作业时，应当着有反光作用的安全标志服；
　　（二）作业现场必须按照有关规定设置施工作业标志和防护设施做到规范作业，文明施工。夜间和雨、雾、雪天气作业，必须设置明显的红色警示灯光信号；
　　（三）作业车辆、机械必须开启黄色示警灯或者设置作业标志。在不影响其他车辆通行的前提下，其行驶路线和方向不受限制；影响其他车辆通行的，南京二桥管理局应当事先征得公安交通管理部门同意，并在其协助下维护作业现场的交通秩序。


　　第十四条　通过作业现场的车辆，应当按照南京二桥监控中心发布的交通信息或者设置的标志运行，并注意避让养护、维修作业车辆。

第四章　交通、治安管理





　　第十五条　在南京二桥上行驶的车辆，应当符合国家规定的机动车运行安全技术标准，并配备故障警告标志牌和灭火器。


　　第十六条　禁止行人、非机动车、摩托车、拖拉机、农用运输车、履带车、轮式专用机械、悬挂试车号牌和教练车号牌的车辆，以及设计时速低于７０公里的机动车在南京二桥上通行。
　　运输易燃、易爆、腐蚀等危险物品的车辆不得在南京二桥上通行。


　　第十七条　机动车通过南京二桥时必须按照道路标线分道行驶，自中央分隔带依次向右，第一车道为超车道，第二、三车道为行车道。不得右侧超车，驶入超车道的机动车超越前车后，应当在不妨碍其他行驶的情况下立即驶回行车道，不得在超车道上连续行驶。
　　正常行驶中的机动车需要变更车道，必须提前开户转向灯示意，严禁随意变更车道或者骑跨车道分界线行驶。


　　第十八条　机动车通过南京二桥最高时速不得超过１２０公里，最低时速不得低于５０公里，遇有限制速度的标志、信息除外。
　　机动车正常行驶中，同一车道后车与前车应当保持安全行车间距。行驶时速１００公里时，行车间距不得少于１００米；行驶时速７０公里时，行车间距不得少于７０米。遇雨、雪、雾、路面结冰或者其他有碍车辆正常行驶的，应当减速并加大行车间距。


　　第十九条　安装安全带的车辆，驾驶员和前排乘车人必须系安全带。
　　机动车在南京二桥上行驶时，乘车人不准站立，不准向车外抛弃物品。货运机动车除驾驶室以外的任何部位不准载人。任何车辆不准超员、超限。经称重系统确认，南京二桥管理局执法人员有权对过桥的超限车辆进行检查，责令其改道运行或者卸载。


　　第二十条　禁止在南京二桥上停车、上下人员、装卸货物或者掉头、倒车、逆行和穿越中央分隔带。
　　禁止在行车道上检修机动车，因故障需要临时停车检修，应当驶停在紧急停车带内进行。
　　机动车因事故等原因不能离开行车道停车时，驾驶员应当立即开启危险报警闪光灯，并在行驶方向的后方１００米左右处设置警告标志牌夜间应当同时开启示宽灯和尾灯。驾驶员和乘车人应当迅速转移到紧急停车带内，并立即报告南京二桥监控中心。


　　第二十一条　因雨、雾、雪、大风、严重自然灾害、处置突发性事件、交通事故以及重大施工等原因，南京二桥不能正常通行时，公安交通管理部门可以采取临时交通管制措施，需要关闭交通的，公安交通管理部门和南京二桥管理局共同发布公告后，由南京二桥监控中心及时发布交通信息。


　　第二十二条　通过南京二桥水域的船舶应当满足南京二桥设计净空高度的要求，谨慎驾驶，确保安全通过。
　　因南京二桥养护、维修和检测，实行水上临时交通管制的，船舶应当按照港航监督部门发布的航行通告通行。


　　第二十三条　除执行紧急公务的人民警察和南京二桥管理局执法人员对超限车辆检查外，任何单位和个人不得在南京二桥管理范围拦截检查车辆。


　　第二十四条　严禁聚众堵塞南京二桥交通或者妨碍南京二桥交通、治安秩序。


　　第二十五条　南京二桥的交通标志、标线由南京二桥管理局按照国家和省的有关规定设置，设置的交通标志、标线必须整齐、醒目。南京二桥管理局应当保持交通安全设施的完好。
　　任何单位、个人不得毁损或者擅自移动、涂改、拆除交通标志、标线和交通安全设施。

第五章　经营管理





　　第二十六条　车辆通过南京二桥必须缴纳车辆通行费，不得拒绝缴费，强行通过；不得故意堵塞收费车道，影响收费公路畅通。
　　车辆通行费的立项、收费标准及管理按照省有关规定执行。


　　第二十七条　悬挂军车、武警号牌的车辆通过南京二桥，按照国家有关规定免收车辆通行费。


　　第二十八条　南京二桥股份有限公司（以下简称经营机构），应当遵守国家法　
律、法规和本办法的规定，依法经营，其合法权益受法律保护。


　　第二十九条　南京二桥沿线广告的设置由南京二桥管理局统一提出规划意见，经市政府批准后，由经营机构按照广告管理有关法律、法规的规定负责经营、实施。


　　第三十条　南京二桥管理局根据法律、法规规定的程序和权限，报经批准后，可将南京二桥及其附属设施南京二桥用地的部分或者全部经营权转让给国内外各种形式组成的合法经营者。

第六章　法律责任





　　第三十一条　违反本办法第六条第一款第（二）、（六）项，第七条以及第二十五条第二款规定的，由市交通等主管部门委托的南京二桥管理局责令其限期改正，赔偿损失，并可以处以１０００元以上３００００元以下的罚款。


　　第三十二条　违反本办法第六条第一款第（一）、（三）、（四）、（五）、（七）项、第二款，第八条第一款第（二）、（三）、（四）、（五）项以及第九条规定的，南京二桥管理局可以视情节轻重，责令改正，或者责令其赔偿损失、缴纳清洁费用，并可以处以５００元以上５０００元以下的罚款。


　　第三十三条　违反本办法规定，拒绝接受车辆限载检查的，南京二桥管理局可以中止其运行，责令其接受检查；在南京二桥管理范围内强行超限行驶的，可以处以５００元以上５０００元以下的罚款；情节严重的，处以５０００元以上３００００元以下的罚款。


　　第三十四条　违反本办法，不按照规定缴纳通行费的，南京二桥管理局可以责令其缴纳；强行通过的，责令其补缴通行费，并加收５倍至１０倍的应缴票款；故意堵塞收费车道，影响正常收费、管理秩序的，可以采取措施排除妨碍，并处以２００元以上２０００元以下的罚款。


　　第三十五条　南京二桥执法人员执行罚款处罚时，应当使用省财政部门印制的罚没收据，罚没收入直接上缴国库。


　　第三十六条　违反本办法规定，应当受到治安管理处罚的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　违反本办法交通管理规定的行为，由公安交通管理部门依法处罚。


　　第三十七条　南京二桥管理人员违反本办法规定，玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附则




　　第三十八条　本办法下列用语是指：
　　南京二桥用地：依法征用的建筑、养护、附属设施和桥头公园的用地。
　　南京二桥附属设施：为保护、养护南京二桥，保障南京二桥快速、安全、畅通所设置的防护设施，供水排水设施，养护管理设施，交通工程通信、监控、供电、照明、安全、检测设施，抗洪防汛设施，标志、界桩、花草树木、专用房屋以及桥头公园范围各设施等。
　　八卦洲服务区：为南京二桥行驶的车辆和乘驾人员提供停车、加油、维修、餐饮、住宿、娱乐等场所。


　　第三十九条　本办法自发布之日起施行。