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广西壮族自治区职工失业保险办法(修正)

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广西壮族自治区职工失业保险办法(修正)

广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区职工失业保险办法(修正)
广西壮族自治区人民政府


(1994年12月1日广西壮族自治区人民政府令第8号发布 根据1999年1月8日《自治区人民政府关于修改〈广西壮族自治区职工失业保险办法〉的决定》修正)

第一章 总 则
第一条 为适应建立社会主义市场经济体制的需要,保障职工在失业期间的基本生活,促进失业职工重新就业,根据国务院《国有企业职工待业保险规定》和国家其他有关规定,结合本自治区实际情况,制定本办法。
第二条 凡本自治区范围内以下单位的职工必须实行失业保险:
(一)国有企业及其附属的事业单位和集体单位的职工;
(二)实行企业化管理的事业单位的职工;
(三)县以上城镇集体企业(含供销合作企业)的职工;
(四)股份制企业及股份合作制企业的职工;
(五)外商和港、澳、台商投资(独资、合资、合作)企业中的中方大陆职工;
(六)国家机关、事业单位、人民团体的劳动合同制工人;
(七)经劳动部门同意的其他所有制企业的职工。
第三条 本办法所称失业职工,是指因下列情况之一而失去工作的职工:
(一)依法宣告破产的企业的职工;
(二)濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工;
(三)按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工;
(四)按照国家和自治区有关规定关闭和停产整顿企业被精简的职工;
(五)终止或者解除劳动合同的职工;
(六)企业按照法律、法规和企业规章辞退、除名或者开除的职工;
(七)依照法律、法规、规章规定或者经自治区劳动行政主管部门审定享受失业保险的其他职工。
第四条 单位中的下列人员不享受失业保险待遇:
(一)临时工、农民轮换工、农民合同制工人;
(二)在企业连续工作不满一年的职工;
(三)被依法劳动教养、劳动改造期间的企业职工;
(四)自费升学、自愿离职或擅自离职的职工;
(五)未按规定办理失业登记手续的失业职工;
(六)不按规定缴纳失业保险费的企业的职工。
第五条 失业保险工作必须与职业介绍、就业训练和生产自救等就业服务工作紧密结合,统筹安排。

第二章 失业保险基金的筹集和管理
第六条 失业保险基金的来源:
(一)单位缴纳的失业保险费;
(二)职工个人缴纳的失业保险费;
(三)失业保险基金的利息收入和其他增值收入;
(四)按本办法收取的滞纳金;
(五)财政补贴。
第七条 失业保险费的缴纳标准:本办法第二条(一)、(二)、(三)、(四)、(七)项规定的单位按照全部职工工资总额,(五)项规定的单位按照中方全部职工实得工资总额,(六)项规定的单位按照劳动合同制工人工资总额的2%缴纳失业保险费;职工个人按工资的1%缴
纳失业保险费。
失业保险费不设个人帐户,单位与职工个人缴纳的失业保险费统筹使用。
单位不得以任何理由少缴或拒缴失业保险费。确有困难的,由单位申请,经县级以上劳动行政主管部门批准,可以缓交失业保险费,缓交的期限原则上不超过6个月。
企业缴纳的失业保险费在所得税前列支。国家机关、事业单位和人民团体的失业保险费从行政费、事业费或自有资金中列支。
企业因破产、撤销或者解散清理财产的,应当按清偿顺序清偿所欠职工失业保险费。
第八条 单位负责向职工收缴应由职工个人缴纳的失业保险费。
单位和职工个人缴纳的失业保险费,由单位的开户银行按月以单位职工工资总额3%的比例代为扣缴,转入单位所在市、县劳动行政主管部门所属的失业保险机构在银行开设的“失业保险基金专户”,专项储存。
失业保险基金实行专款专用,年终结余结转下年度继续使用,任何部门、单位和个人不得挪作它用。
失业保险基金存入银行后,按照城乡居民同期储蓄存款利率计息,所得利息纳入失业保险基金。
第九条 失业保险基金实行市、县统筹,自治区集中部分失业保险基金调剂使用。各县(含县级市)每季筹集的失业保险费总额的97.5%留存或滚存积累,向自治区上缴2.5%作为调剂金,统一调剂使用或滚存积累;自治区辖市每季筹集的失业保险费的97%留存或滚存积累,
向自治区上缴3%作为调剂金,统一调剂使用或滚存积累。
第十条 各市、县失业保险基金当年支出大于收入时,先动用历年结余;仍不敷使用时,可向上一级申请调剂,上一级从统一调剂的失业保险基金中补贴50%,其余50%报当地政府批准后由当地财政补贴。对财政特困县,经批准可酌情增加调剂补贴的比例。
第十一条 失业保险基金及其管理费收支的预算、决算,按照统筹范围,由劳动行政主管部门负责编制,经同级财政行政主管部门审核汇总后,纳入本级财政预算、决算,报本级人民政府审定,并且不得用于平衡财政收支。
财政行政主管部门和审计部门应当加强对失业保险基金及其管理费收支的监督。
第十二条 失业保险基金(含从基金提取的扶持生产自救费、转业训练费、职业介绍费)及其管理费不计征税费。

第三章 失业保险基金的使用
第十三条 失业保险基金的开支项目:
(一)失业职工的失业救济金;
(二)失业职工在领取失业救济金期间的医疗费,分娩补助费,丧葬补助费,供养直系亲属抚恤费、救济费;
(三)帮助失业职工再就业的转业训练费;
(四)扶持失业职工的生产自救费;
(五)失业职工再就业的职业介绍费;
(六)失业保险工作的管理费;
(七)办理失业保险基金的银行手续费;
(八)经自治区劳动行政主管部门批准,为解决失业职工生活困难和帮助其再就业确需支付的其他费用。
第十四条 符合本办法第三条规定的失业职工,应从失业之日起1个月内持有效证件到所在市、县失业保险机构办理失业登记,并领取《失业职工手册》后,方可领取失业救济金,以及享受失业职工在失业期间的其他待遇。
失业职工从到市、县失业保险机构登记的下月份开始领取失业救济金。已由单位按规定发给一定数量生活补助费的失业职工,从扣除已发给本人生活补助费的月份后开始领取失业救济金。
第十五条 失业职工领取失业救济金的期限,根据失业职工离开单位前的连续工作时间确定:
(一)连续工龄满1年不满两年的,最多发给两个月的失业救济金;
(二)连续工龄满两年不满3年的,最多发给6个月的失业救济金;
(三)连续工龄满3年不满5年的,最多发给12个月的失业救济金;
(四)连续工龄满5年不满10年的,最多发给18个月的失业救济金;
(五)连续工龄满10年不满20年,最多发给21个月的失业救济金;
(六)连续工龄满20年以上,最多发给24个月的失业救济金。
本条所指连续工龄,按国家现行规定计算;再次失业的职工,按再次失业前连续工作的时间计算,中断期间及以前的工龄不计算。
第十六条 失业救济金由市、县失业保险机构按月发给失业职工。
失业救济金发放标准为每人每月75~85元。失业救济金发放标准根据实际情况需要调整的,由自治区劳动行政主管部门确定。
第十七条 发放失业救济金也可采取下列方法,以促进失业职工再就业:
(一)单位招用失业职工的,可将其应享受的失业救济金一次性提供给单位,作为单位支付工资的补偿;
(二)失业职工从事个体经营或组织起来就业的(以领取营业执照为准),可将其应享受的失业救济金一次性发给本人或所在单位,作为扶持生产、经营的资金。
凡获取一次性提供(发给)失业救济金的失业职工,其失业职工的身份自然中止。
第十八条 失业职工在领取失业救济金期间的门诊医疗补助费,实行包干办法,即每月按5元的标准随同失业救济金发给本人。
因病或非因公负伤(不含因打架、斗欧、违法犯罪负伤者),需要住院治疗的,在当地失业保险机构指定的医院就诊,按公费医疗报销范围的规定予以报销50%,但全年累计不能超过5000元。
失业女职工符合计划生育政策分娩的,可一次性发给200元分娩补助费。凡因违反计划生育规定所发生的医疗费均由失业职工个人负担。
失业职工领取失业救济金期限届满后的医疗费用概由本人负担。
第十九条 失业职工的死亡丧葬补助费为每人500元,其供养直系亲属的抚恤费、救济费按每供养一人300元的标准,一次性发给。
第二十条 失业保险基金用于扶持失业职工生产自救的,必须有明确、可行的项目。项目须经主管部门审查核实,并经失业保险机构批准。每年的生产自救费不得超过本级年度失业保险基金总额的10%。
第二十一条 失业保险基金用于帮助和指导失业职工进行转业训练和再就业的,其费用每年不得超过本级年度失业保险基金总额的10%。
第二十二条 失业职工有下列情况之一的,停止支付失业救济金及其他费用:
(一)领取失业救济金达到规定期限的;
(二)参军、升学或者出国及赴港、澳、台定居的;
(三)已重新就业的;
(四)不接受劳动就业服务管理机构管理的;
(五)无正当理由,两次不接受劳动就业服务管理机构介绍就业的;
(六)无正当理由,不参加劳动就业服务管理机构组织的转业训练的;
(七)在失业期间办好离、退休手续,领取离、退休养老金的;
(八)在失业期间死亡的;
(九)在领取失业救济金期限内被劳动教养或者被判刑的。
第二十三条 失业保险工作的管理费,按照本级年度筹集的失业保险基金总额的8%提取。管理费主要用于失业保险专职人员的工资福利、业务费和办公费用等。
第二十四条 每年按规定比例所提取的生产自救费(含资金占用费)、转业训练费、职业介绍费和节余的管理费可以分别专项逐年滚存结转使用。

第四章 失业保险的组织管理
第二十五条 县级以上各级人民政府(地区行署,下同)劳动行政主管部门负责本行政区域内职工失业保险的管理工作,所设立的失业保险机构为非营利性的事业单位。
失业保险机构的人员编制由当地人民政府根据实际需要确定,经费在失业保险管理费中列支。
第二十六条 失业保险机构具体经办失业保险业务,其职责是:
(一)拟订本行政区域失业保险工作规划和实施方案,经本级劳动行政主管部门批准后实施;
(二)筹集、管理失业保险基金,发放失业救济金及其他失业保险费用;
(三)对失业职工进行登记、建档、建卡、统计、转移、注销等管理工作;
(四)组织失业职工开展转业训练,扶持指导生产自救;
(五)进行就业指导和职业介绍,提供信息咨询服务,促进失业职工再就业。
第二十七条 失业职工应当接受劳动就业服务管理机构和失业保险机构的管理,遵守有关失业职工的管理规定。
第二十八条 县级以上各级人民政府设立失业保险基金委员会,实施对失业保险基金管理的指导和监督。委员会主任由本级人民政府负责人担任,劳动、财政、计划、经济、审计、银行等部门和本级总工会的负责人参加,办公室设在劳动行政主管部门。

第五章 罚 则
第二十九条 单位未经批准拖欠或拒绝缴纳失业保险费的,从逾期之日起按其应缴款项每日收取1‰的滞纳金。
市、县不按时上缴自治区调剂金的,按日加收未缴纳数额1‰的滞纳金。
第三十条 对以非法手段领取失业救济金和其他失业保险费用的,由失业保险机构负责追回其全部非法所得;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十一条 任何单位和个人挪用失业保险基金的,对主管人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十二条 失业保险机构违反规定拖欠支付失业救济金和其他失业保险费用的,由劳动行政主管部门责令改正;情节严重的,对主管人员和直接责任人员给予行政处分,或者由有关机关依法追究法律责任。

第六章 附 则
第三十三条 本办法规定的失业保险费收缴标准和各项费用提取比例,根据实际情况需要调整的,由自治区劳动行政主管部门提出具体方案,报自治区人民政府审定。
第三十四条 本办法具体应用中的问题,由自治区劳动行政主管部门负责解释。
第三十五条 本办法自1995年1月1日起施行。1987年1月3日自治区人民政府发布的《国营企业职工待业保险实施细则(试行)》同时废止。


1998年11月13日自治区人民政府第6次常务会议通过的广西壮族自治区人民政府令第1号公布,自1998年7月1日起施行。


自治区人民政府决定对《广西壮族自治区职工失业保险办法》作如下修改:
一、第六条增加一项,作为第(二)项:“(二)职工个人缴纳的失业保险费;”。
第六条第(二)项、第(三)项、第(四)项分别改为第(三)项、第(四)项、第(五)项。
二、第七条第一款修改为:“失业保险费的缴纳标准:本办法第二条(一)、(二)、(三)、(四)、(七)项规定的单位按照全部职工工资总额,(五)项规定的单位按照中方全部职工实得工资总额,(六)项规定的单位按照劳动合同制工人工资总额的2%缴纳失业保险费;职工
个人按工资的1%缴纳失业保险费。”
第七条增加一款,作为第二款:“失业保险费不设个人帐户,单位与职工个人缴纳的失业保险费统筹使用。”
第七条第二款改为第三款,修改为:“单位不得以任何理由少缴或拒缴失业保险费。确有困难的,由单位申请,经县级以上劳动行政主管部门批准,可以缓交失业保险费;缓交的期限原则上不超过6个月。”
第七条第三款和第四款分别改为第四款和第五款。
三、第八条第一款改为两款,分别作为第一款和第二款并修改为:“单位负责向职工收缴应由职工个人缴纳的失业保险费。
“单位和职工个人缴纳的失业保险费,由单位的开户银行按月以单位职工工资总额3%的比例代为扣缴,转入单位所在市、县劳动行政主管部门所属的失业保险机构在银行开设的‘失业保险基金专户’,专项储存。”
第八条第二款和第三款分别改为第三款和第四款。
四、第九条修改为:“失业保险基金实行市、县统筹,自治区集中部分失业保险基金调剂使用。各县(含县级市)每季筹集的失业保险费总额的97.5%留存或滚存积累,向自治区上缴2.5%作为调剂金,统一调剂使用或滚存积累;自治区辖市每季筹集的失业保险费的97%留存
或滚存积累,向自治区上缴3%作为调剂金,统一调剂使用或滚存积累。”
本决定自1998年7月1日起施行。
此外,对部分条文的文字作了修改。
《广西壮族自治区职工失业保险办法》根据本决定作相应的修正,重新发布。



1994年12月1日

中国农业银行关于印发《中国农业银行世界银行贷款项目采购管理办法》的通知

中国农业银行


中国农业银行关于印发《中国农业银行世界银行贷款项目采购管理办法》的通知
1996年12月1日,中国农业银行

各省、自治区、直辖市分行,各计划单列市分行:
为了加强和规范世界银行贷款项目采购工作的管理,总行对《中国农业银行使用世界银行贷款项目采购的若干规定》进行了修订。现将修订后的《中国农业银行世界银行贷款项目采购管理办法》印发给你们,请遵照执行。在执行过程中有什么问题,请及时报告总行国际业务部。

附:中国农业银行世界银行贷款项目采购管理办法

第一章 总 则
第一条 为了加强世界银行贷款项目采购工作的管理,根据中国政府和中国农业银行与世界银行签定的有关协议以及《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》,制定本办法。
第二条 本办法旨在:确保贷款项目采用先进的技术和设备,节省投资,提高效益。
第三条 本办法适用于世界银行贷款项目,其他贷款项目可参照办理。

第二章 采购的原则
第四条 项目采购应遵循经济、有效的原则,节约资金并提高效率。
第五条 项目采购应遵循公平竞争的原则,为所有合格的投标人提供平等竞争的机会。
第六条 项目采购应程序公开,采用合理的评标方法,杜绝采购中的营私舞弊现象。
第七条 项目采购应尽可能购买成套设备。如果没有成套设备,可按单件或组合购买。

第三章 采购范围、方式和程序
第八条 采购范围
凡使用世界银行贷款从国内外采购的设备、原材料、技术与服务,以及项目的土建工程等,都属于项目采购范围。
第九条 采购方式
项目采购的方式分为国际竞争性招标(ICB)、有限国际招标(LIB)、国内竞争性招标(NCB)、询价采购、直接采购和自营工程。
国际竞争性招标指公开刊登采购广告,在国际范围内邀请投标人进行竞争性投标的采购方式。
有限国际招标是指不公开刊登广告,而是通过直接邀请所进行的国际竞争性招标。有限国际招标至少要邀请代表行业先进水平的3个国家的4家合格厂商进行投标,以保证价格具有竞争性。
国内竞争性招标指在国内刊登广告和按国内程序进行的竞争性招标。国内竞争性招标同时应遵循财政部颁布的《世界银行贷款项目国内竞争性招标采购指南》。
询价采购指无需正式的招标文件,而对国内外至少3家合格厂商的报价进行比较的采购方式。
第十条 招标采购的程序
(1)编制标书;(2)发布招标广告;(3)对投标者进行资格预审;(4)发售标书;(5)投标;(6)开标;(7)评标并将评标报告报有关部门审批;(8)授标;(9)签定合同。

第四章 采购的管理
第十一条 采购的限额管理
凡超过500万美元(含500万)的设备采购,必须采用国际竞争性招标方式;凡在10万美元至500万美元之间的设备采购,必须采用有限国际招标方式;凡在1万美元至10万美元之间的设备采购,必须采用国内竞争性招标方式;凡金额低于1万美元的设备采购,可采用询价方式。
凡超过100万元人民币的土建工程,必须采用国内竞争性招标,特大型土建工程应采用国际竞争性招标。
第十二条 采购的审批与管理
农业银行对项目采购实行总行和分行两级审批、管理。由总行审批的项目,其采购原则上由总行审批和管理,金额超过500万美元的项目采购,经总行审查后报世界银行审批。审批的内容是:(1)标书;(2)评标报告。其他项目的采购由省分行负责审批和统一管理,并在向总行申请偿付贷款前将项目采购情况报总行备案。
第十三条 招标公司的选择
项目采购的招标业务,必须委托农业银行认可的、具备国际或国内招标资格的专业招标公司办理。
第十四条 采购的审批
凡金额超过500万美元的项目采购,经总行审查后报世界银行审批。审批的内容是:(1)评书;(2)评标报告。
第十五条 采购的监督管理
在项目的准备阶段,农业银行应要求对项目单位在编制可行性研究报告时编制项目的采购计划,并对采购计划进行审查。
农业银行项目管理人员应参与招标采购的全过程,包括开标、评标及对评标报告进行审查。
在项目投标过程中,农业银行应要求对项目采购的开标、评标、定标过程进行公证,如有必要,由农业银行指定仲裁机构对协议执行过程中发生的纠纷进行仲裁。
项目采购的国际结算业务,必须通过农业银行国际业务部办理。
农业银行项目管理人员应对招标采购进行事后的跟踪和监测,有关采购的文件、资料和监测记录都应保存在项目档案中。
第十六条 对采购不当的制裁
对违反本办法的采购支出,农业银行将不予贷款,并及时收回发放的贷款,直至撤销项目。

第五章 附 则
第十七条 本办法由总行制定,并由总行负责解释。
第十八条 各分行在此基础上,制定实施细则,报总行备案。
第十九条 本办法自颁布之日起执行,原《中国农业银行使用世界银行贷款项目采购的若干规定》(农银发〔1993〕24号)同时废止。


土地储备制度法律机理探析

王保信*


摘要:土地储备制度作为近些年从香港引进、当前大部分省市相继采用的土地资源运作制度,其相关法律机理的研究尚嫌薄弱。本文从土地储备制度产生和发展的法律动因、土地储备制度运作应遵循的法律原则及土地收购、储备行为的法律性质等几个方面进行探析,以期对土地储备制度的基本法律机理有所揭示。
关键词:土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质
一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源
(一)土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土
土地是人类得以生存与发展的物质载体,是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而,作为一种自然资源,土地具有稀缺性。所谓稀缺性,是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生,不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点,一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性,如土地、淡水、矿物、石油、天然气等;而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源,并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例,自上个世纪70年代以来,我国人口以每年10%左右的速度增长,耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样,土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾,客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范,一方面以之确定土地权利之归属和流转,另一方面,据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为,以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。
(二)国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因
在市场经济条件下,每一个市场主体都是理性的“经济人”(亚当.斯密语),为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地,由于市场主体利益的非一致性,不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应,相反,通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为,国家(作为拥有至高无上权力之统治体)必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中,世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节,一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡,另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡,从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是:顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要,用制度的法律化规制土地市场,使土地资源发挥尽可能大的效用。
(三)土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因
土地作为一种典型地不动产,总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同,[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步,现代人对土地的利用越来越走向集约化,土地的价值总体上处于上升趋势。相应的,人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理,推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显
(一)合法运作原则
合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定,不得在法律法规之外运行。当前,由于全国性统一的法律规范的缺位,各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行;对于具体的制度及运作行为,尚有许多属于无章可循、无法可依的状态,如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此,加快土地储备相关制度的立法,使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。
(二)资源优化配置原则
土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度,因此,现实可供自由配置的只能是土地他物权,即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面,应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转,使土地效用达到最大限度的发挥;在土地担保物权方面,则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清,以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式,减少、消灭协议出让方式,使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。
(三)可持续发展原则
可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观,其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系,并在作出每一个行为与抉择时,不仅要考虑本代人的利益平衡,而且要考虑到代际人的利益平衡,从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则,在土地的收购、储备与使用权移转过程中,应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾,考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调,避免盲目放地等政府短期行为。
(四)土地使用权竞争性出让原则
土地储备中心收购土地之后,一方面需要进行土地的储备,以对土地资源和社会经济进行宏观调控;另一方面,须对其储备的土地进行使用权的有偿出让,以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中,应当坚持竞争性出让原则,严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器,在完全的市场经济下,各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此,让资源同有优势?有实力的投资者配置?是市场经济的要义?让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地,较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效,又可减少暗箱操作,抑制腐败现象的产生。
(五)社会效益优先原则
社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上,当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时,应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则,这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提,也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为,所谓的社会效益,是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化,或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时,应当在符合城市整体规划的前提下,不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益;在获得土地收益之后,对盈余资金的投向应当有严格的用途管制,尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。
三、土地收购与储备法律性质之剖析
(一)行政行为说(强制论)
行政行为说认为,在土地储备、收购过程中,政府的行为属于行政法律行为,而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种:其一,认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系,即土地收购是政府的权利,对被收购方讲是对国家的义务,收购是一种行政行为,收购价格不必遵循等价有偿的原则,只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求;其二,认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系,该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”,但这种“买卖关系”是强制性的,表现在收购与否由政府决定,收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估,并由土地行政部门确认,而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质:①土地统一收购属于政府的特有权力;②土地统一收购权力是用于公共目的;③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。
(二)民事行为说(自由论)
持民事行为说者认为,收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”,即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体,是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上,根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点,实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司,它仅能实现其效益最大化的微观目标,而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。
(三)区分说
区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上,认为此二者皆有失偏颇,而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言,该学说认为:
政府主体身份表现在国有土地上是双重的,它既是土地所有者代表,又是行政管理者。作为所有者代表,政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利,其中,有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则;作为行政管理者,政府享有对土地的财产权力,这种权力是与服从相对于,与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益,因此,政府在为公共利益的需要而进行单向收购时,具有强制性。
笔者认为,土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为,首先,对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控,是国家借以干预社会经济的一种重要形式;其次,收购行为本身既是政府的经济职权,即政府有权依法对符合规定的土地进行收购,任何单位与个人都不得拒绝收购,同时,它又是政府的经济职责,即政府对符合收购条件的土地必须进行收购,并在一定条件下进行出让,收购行为是职权与职责的有机统一;再次,“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式,而非法律行为性质本身,上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预,因而都流于片面。

* 作者简介:王保信(1977—),男,广东揭阳人,西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生,主要研究方向为房地产法。
[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。
[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。
[3] 一般认为,地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”,见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。
[4] 李昌麒主编.经济法学.北京:中国政法大学出版社,1999年版,87。
[5] 吴东仙、罗思荣.完善土地储备制度的法律思考.杭州商学院学报,2002:(5),32。



On the Legal Principle of Land Storage System
Wang Bao-xin
Abstract: This article is trying to analyze the legal reason, basic principle, and the legal character of land storage action on the base of introducing the land storage system in which comes into being Hongkong, and, trying to open out the radical legal principle upon land storage system.
Key words: Land storage system Legal reason Legal principle Legal character