城市公物警察权之分解研究：城市道路

在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各国均制定道路管理法加以管理，德国、日本、台湾的学者在介绍本国公产法律制度的时候，甚至都以《道路法》为例。我想，道路作为公物，是有体公物，比较直观；从道路交通警察权入手解释相关理论也易于理解；而其利用和管理中的复杂性，又具有相当大的代表性。
城市道路存在的特点：
组合性。除了道路自身由诸如机动车道，非机动车道，人行道，盲道等不同部分组合而成，道路尚承载了大量其他公物，例如树木绿地，交通标志，路灯，地下排污，各种管线等。这些公物是视为道路的组成部分一体保护，还是另外立法更为科学？仍未有固定答案。
开放性。城市道路作为公用公物，具有绝对开放性，任何人都可以进行合法的利用，在学理上，有称之为“绝对公物”，以与相对公物相区别，相对公物上存在拒绝无资格利用者的“家主权”。
多功能性。道路具有多功能性，这点为行政法学者所认可。城市道路承载了交通工具的客货运输功能，也允许人民休闲散步；有的道路承载了战备任务；道路还是路灯，公用电话、垃圾箱其他公物设施载体；经过特别许可，道路也可以进行停车，仓储堆放、设置商品摊点、游行示威，举办各种活动等等。
城市道路公物警察权，是指为保护和正确使用城市道路公产公物，法律授予行政机关的相关禁止、强制和处罚的行政权力。公物警察权在立法的分配上并无一定之规，与公物的（一个或多个）实际支配者有时一致，有时不一致。民国范杨《行政法总论》认为公物管理权与公物警察权“两者显然不同。只实际上此两种作用，又是属于同一机关行使”。但是“此时同一机关，所为各种作用中，孰为管理作用，孰为警察作用，应依性质而区别之。”切中之言也。
1996年6月4日国务院发布的《城市道路管理条例》第二十七条规定：“城市道路范围内禁止下列行为：
　　(一)擅自占用或者挖掘城市道路；
　　(二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；
　　(三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车；
　　(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；
　　(五)在桥梁上架设压力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；
　　(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；
　　(七)其他损害、侵占城市道路的行为。”
从上述规定可以看出，实际立法上，现实中对于公物警察权的的规定十分混乱，往往多种公物混杂规定；其规定的内容和顺序也缺乏一定的逻辑性和周延性。然而城市道路警察权目的上是为了保护行政公物，但是在法规上仍然以人的相关行为为处罚对象。这一点与其他行政权力并无特别不同。
或者我们可以尝试从一下几个方面去描述城市警察权的外延。
一，各种损害道路物理状态的行为。
（一）直接进行损害行为，或者增加损害的危险。
自生活经验而言，当然不能排除有人出于仇恨社会等目的，以损害公物的目的为损害的行为。只是立法对与损坏道路的行为，常常只规定其行为，而其行为目的在所不问。例如《俄罗斯联邦行政违法法典》第十二条之三十三“损坏道路……的……导致对公民科处数额为……的行政罚款”。
立法上的问题是，损害道路的行为，究竟包括哪些？概括性的规定是否为已足，还是需要采取列举式的立法逐一点出具体的损害行为？例如，试刹车和驾驶履带车、铁轮车上路等。
一个行为可能有多个危害后果。如果法律基于多个后果以数个条文均加以惩处，构成实定法的“法条竞合”，这种情况下应该在适用法律上适用“择一重罚处断”和“一事不再罚”两个原则。而实践中的更多情况是，立法者仅从一方面对危害行为进行规定，遗漏或者放弃对其他危害后果进行追究，这种情况应该着重探讨警察权分配立法的科学性问题。这些行为常见的有：
道路漏撒。道路漏撒的危害，除了对于道路本身的损害，尚属于环境卫生问题，同时也可能给交通安全法成潜在的危险，所以，从公物管理方面的法规，环境卫生方面的法规和交通安全法上，都能看到禁止性规定的影子。
超载。超载行为除了对道路加大负担之外，安全隐患也不可忽视。往往也构成竞合。
二．在道路利用上的侵占和违规行为
道如前所说，道路具有多功能性，那么对于利用道路行为，如何在合理利用与不合理利用之间划分出明确的界限？这是一个如何科学立法的问题，只有立法才能直接划定相关公物警察权的范围:哪些行为应当一律禁止，哪些行为应当建立许可制度；哪些行为需要打击，哪些行为需要容忍。
1. 临时堆放商品或者物料。
2.停车。唯应特别指出违规停车可能同时构成对道路的违规利用和阻碍交通的危害。
3.道路传单、游行、促销等群众性活动。
4. 施工占用道路。
5. 道路临时摊贩。临时摊贩取缔也是管理权竞合的一个典型，涉及工商部门，交警部门和城市公物警察。现实中由城市管理者执行工商部门的执法权，虽然从理论上力度很大，但是无疑不是最好的选择。
6. 在城市道路上建设建筑物、构筑物。
总的说来，对于道路的利用方面的警察权，不宜采取一律禁止的方式，而是应该逐步建立合理的道路特别利用的行政许可制度。德国法上，州和联邦法对道路的特别利用许可都采用了收费和许可制度。目前在这一制度建立之前，我国各地有各种尝试，比如以私法的意思拍卖道路车位等的使用权，以行政征收的意思收取行政规费，甚至以罚代管等等，但是因无法律授权，均属无源之水，无本之木，以至于各种尝试都成为违法行政的范例而为人所诟病。

浙江省人民政府


浙江省城镇公有房屋管理办法

省政府令第1号


　　现发布《浙江省城镇公有房屋管理办法》，自发布之日起施行。

　　　　　　　
省　长　沈祖伦 　
　　　　　　　　　　　　　
一九九○年五月十八日


第一章　总　　则
　　第一条　为加强城镇公有房屋的管理，充分发挥公有房屋的效益，更好地为社会主义现代化建设和人民生活服务，根据国家有关法律法规，结合我省实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于本省境内城市、建制镇及工矿区内公有房屋的管理。
　　第三条　本办法所指的公有房屋，包括房地产管理机关直接管理的房屋（以下简称直管房）、全民所有制单位自管的房屋（以下简称自管房）。
　　第四条　市、县的房地产管理机关（以下简称房管机关）是市、县公有房屋管理工作的主管部门，负责组织实施本办法。
　　第五条　自管房单位在房屋管理业务上接受所在市、县房管机关的指导和监督，并按规定提供产权、产籍等有关资料。

　　第二章　产权与产籍
　　第六条　公有房屋的所有权人应按照《浙江省城镇房屋所有权登记发证办法》及有关规定，办理房屋所有权登记手续，领取房屋所有权证。
　　第七条　公有房屋经所有权登记，领取房屋所有权证后即受法律保护，任何单位不得侵占或损害。
　　公有房屋所有权人享有对公有房屋行使占有、使用、收益和依法处分的权利，履行保护、管理公有房屋的义务。
　　第八条　房管机关应建立健全产权、产籍资料的管理制度、加强产权、产籍资料的管理。

　　第三章　租赁与换房
　　第九条　承租公有房屋（自管房中用于住宅的公房除外）必须由租赁双方签订合同，明确双方的权利与义务。租赁合同应以书面形式订立。必要时，须经公证机关公证。
　　第十条　签订公有房屋的租赁合同，必须明确下列要求：
　　（一）承租人承租的公有房屋，应按租赁合同议定的用途使用。需改变用途时，应经出租人同意。
　　（二）承租人在承租公有房屋期间，不得私自转租。需转租时，应经出租人同意。
　　（三）承租人对所租用的房屋及其设施，应负责保护。未经出租人同意，不得擅自改变房屋的结构或拆除原有装置。
　　（四）承租人必须按时交纳租金，不得拖欠；逾期不交者，按租凭合同议定的比例增付滞纳金。
　　（五）有关房屋修缮的要求。
　　第十一条　公有住宅房屋的租金标准，在全省作出统一规定前，由各市、县依据国家有关法律、法规和政策，结合当地实际制定。全省有统一制定时，执行统一规定。
　　公有非住宅房屋的租金标准，应根据“以租养房”的原则，实行成本租金或商品租金。
　　房管机关及自管房单位收取的租金，实行专款专用。
　　第十二条　承租人有下列情况之一者，出租人有权提前解除合同：
　　1、擅自改变用途或转租的；
　　2、利用承租的房屋进行非法活动，损害公共利益的；
　　3、无正当理由，累计六个月不交租金或闲置房屋六个月以上的。
　　第十三条　自管房单位无力经营管理的房屋，经其主管部门批准，可以委托当地房管机关代管。
　　第十四条　房管机关应根据有利生产、方便生活的原则，组织开展住房互换活动。
　　承租人需要与他人互换住房时，应事先征得出租人的同意，出租人要支持承租人的合理要求。
　　第十五条　自管房中用于住宅的公房，可参照本章的规定执行。

第四章　买　　卖
　　第十六条　公有房屋的出售应具备下列条件：
　　1、持有合法的房屋所有权证件。
　　2、出售已出租的公有房屋，须提前三个月通知承租人，并将其妥善安置， 同时解除原租赁合同。在同等条件下，承租人有优先购买权。
　　3、出售共有的房屋，需提供共有人同意的协议书，在同等条件下， 共有人有优先购买权。
　　第十七条　有下列情况之一的公有房屋不得出售：
　　1、未取得完全产权前的有限产权房屋；
　　2、产权不清或有产权纠纷的房屋；
　　3、已被批准列为国家建设征用范围内的房屋；
　　4、人民法院裁定限制产权转移的房屋。
　　第十八条　出售新建的商品房，出售单位应具备房屋开发经营资格，建房使用土地的手续齐备，其商品房质量，必须按规定验收合格。
　　第十九条　买卖公有房屋的双方，应持有关证件到房屋所在市、县房地产交易所办理买卖手续，领换房屋所有权证。
　　依法买卖公有房屋，该房屋宅基地的使用权随房屋所有权一起转移，购买单位或个人应凭房管部门核发的房屋所有权证，到所在市、县土地管理部门申请办理房屋宅基地使用权变更登记手续。
　　未办理上述手续的，其买卖关系无效。
　　第二十条　公有房屋的买卖价格，按照国家规定的房屋重置完全价成新折扣进行估价，报所在市、县房管机关和物价部门审查批准。
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　　第五章　修　　缮
　　第二十一条　修缮房屋是房屋所有权人的责任。房管机关及自管房单位应对房屋及其设备及时进行检查、修缮，确保房屋的正常使用。
　　修缮共有的房屋是房屋共有人的共同责任。
　　第二十二条　承租人应及时向出租人报告租赁房屋的隐患与险情，出租人必须在接到报告之日起三天内进行处置，因修缮不及时给承租人造成损失的，应予合理赔偿。
　　房管机关或自管房单位工作人员在检查修理房屋时，承租人应予配合和协助。
　　第二十三条　承租人因使用不当或人为损坏公有房屋及其设备的，应负责修复或赔偿。

　　第六章　处　　罚
　　第二十四条　违反本办法的单位或个人，分别按以下情况予以处罚：
　　1、对强占公有房屋者，应限期退出，赔偿由此造成的损失，触犯刑律的， 由司法机关依法追究刑事责任；
　　2、出租人无故中止合同，造成承租人损失的，除应继续履行合同外， 还应赔偿承租人的损失；
　　3、公有房屋所有权人因管理不善，造成公有房屋损毁的，上级主管机关， 对其主要责任人予以批评教育或行政处分，并可视其情节，处以罚款；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十五条　违反本办法第二十条规定，谎报成交价格的，市、县房管机关除有权没收其成交价格与谎报价格之间的价格差金额外，还可按差额金额的1至5倍处以罚款，由买卖双方根据责任大小分别承担。
　　上述没收的差价和收取的罚款上交当地财政。
　　第二十六条　自管房产权发生纠纷时，当事人可向所在市、县房管机关申请调解，调解不服的可申请上一级房管机关复议。
　　第二十七条　房管机关和自管房单位房管工作人员应模范执行本办法，不得以权谋私，贪污受贿，玩忽职守，违者应严肃处理。
　　对扰乱房管机关工作秩序或拒绝、阻碍房管工作人员依法执行公务，违反治安管理处罚条例的，由公安机关依法处理。

　　第七章　附　　则
　　第二十八条　城镇集体所有制单位的自管房及乡村、集镇公有房屋的管理，可参照本办法执行。
　　第二十九条　本办法执行中的有关问题由省城乡建设厅解释。
　　第三十条　本办法自公布之日起施行。