国务院办公厅


国务院办公厅转发发展改革委等部门关于建立农田水利建设新机制意见的通知

国办发 〔2005〕 50 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅
二○○五年十月六日



关于建立农田水利建设新机制的意见
发展改革委 财政部 水利部
农业部 国土资源部

我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利建设在农业生产和经济社会发展中具有特别重要的作用。党中央、国务院高度重视农田水利建设，经过广大农民群众长期不懈的努力，全国农田有效灌溉面积大幅度增加，为粮食产量和农业生产不断迈上新台阶奠定了坚实基础。但近年来，我国农田水利建设的环境和条件发生了重大变化，投入总体呈下滑趋势，已成为制约粮食生产能力提高的突出矛盾和问题。为了适应农村税费改革不断深化的新形势和城乡统筹发展的新要求，改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式、组织形式，促进新时期农田水利建设健康发展，现提出如下意见：
一、充分认识建立农田水利建设新机制的重大意义
农田水利设施是提高农业综合生产能力的基础。我国现有农田水利骨干工程大都建于20世纪50至70年代，相当一部分已达到规定使用年限，老化失修严重，效益衰减，小型农田水利工程设计不完善，配套率低，欠账较多，对现有灌区全面进行续建配套和节水改造的任务十分艰巨。在人增地减水少的严峻形势下，保障国家粮食安全，提高农业综合生产能力，就必须进一步加强农田水利建设，因而也需要更多的投入。但与此同时，近年来，全国农田水利建设的投入呈下滑趋势，特别是农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，农民群众的投工投劳数量大幅度减少。农田水利建设滑坡，不仅直接影响当前的粮食增产，而且严重制约农业综合生产能力的持续提高。因此，尽快建立加强农田水利建设的新机制新办法，是当前和今后一个时期保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。各地区、各有关部门要提高认识,统一思想,加强领导，积极稳妥地做好这项工作；认真组织试点，深入调查研究，总结经验,逐步推广；加强配合,齐心协力,共同推进新时期农田水利建设迈上新台阶。
二、建立农田水利建设新机制的指导思想和原则
（一）指导思想。
按照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托，以加强组
织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。
（二）原则。
1．坚持政府支持、民办公助的原则。国家要逐步增加对水利建设的投入，重点加大对小型农田水利建设的投入。同时，要把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累。
　　2．坚持民主决策、群众自愿的原则。要严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限，进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，通过有效的组织工作，引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。同时，要严格规范“一事一议”程序，控制筹资筹劳标准。
　　3．坚持规划先行、注重实效的原则。要发挥规划的统筹指导作用，把规划作为乡村两级组织农民出资出劳的必要条件和国家安排补助投资的重要依据，科学有效地开展农田水利建设。
　　4．坚持深化改革、创新体制的原则。建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革，形成农田水利建设管理的良性运行机制，调动广大农民投资投劳开展农田水利建设的积极性。
　　三、建立农田水利建设新机制的工作重点
　　（一）增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。财政部门要建立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐步增加资金规模；在安排农业综合开发资金时，继续把农田水利建设作为中低产田改造的一项重要内容。发展改革部门要调整投资结构，切实增加对农田水利建设的投入。土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设。要整合国家现有的各项农田水利建设资金，加强统筹协调，避免重复安排，着力提高资金使用效率。按照中央与地方事权划分原则，地方各级政府应切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入投资和财政预算，逐步形成适度规模。
　　（二）认真做好农田水利建设规划编制工作。农田水利建设规划的编制工作，采取以县为单位、自下而上的方式进行，原则上每个县都要编制。编制规划要统筹兼顾，突出重点，分步实施，讲求实效。规划按程序经过审批后，即为安排国家补助资金的依据，申报项目必须符合规划的要求。水利部门要从全国和区域水资源合理配置的要求出发，加强对规划编制工作的指导。各地区要结合实际，积极试点，取得经验后逐步推广。
　　（三）规范农田水利建设项目管理和资金使用。一是明确资金投向。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县。二是明确项目实施主体。项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。三是完善补助方式。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。四是制订补助标准。根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，制订不同的补助标准，筹补结合、多筹多补。五是健全申报程序。由县级有关部门对项目主体的申请进行审查、公示后联合上报。需要农民筹资筹劳的项目，应经县级农民负担监督管理部门审查。农田水利建设项目管理和资金使用的具体办法，由有关部门另行制定。
　　（四）完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。对政府给予补助资金重点支持的斗渠、相邻村共用的村级小型水塘（库）和圩堤等农民受益的农田水利工程，可以村级为基础进行“一事一议”，按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施。“一事一议”筹资筹劳的限额标准由省级农民负担监督管理部门提出，报省级人民政府批准。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在不影响村整体利益和长远规划的前提下，可按受益群体议事。要加强资金和劳务的监管，对国家引导资金和通过“一事一议”筹集的资金和劳务，都要实行全过程公开、民主管理，接受群众监督。严禁强行以资代劳或变相加重农民负担。各级农民负担监督管理部门要会同有关部门加强监管，提高资金和劳务使用效率。
　　（五）进一步加强农田水利建设的组织领导工作。县乡政府要将农田水利建设工作纳入重要议事日程，明确目标和责任，落实有关政策，组织规划编制，抓好项目实施，加强监督检查。水利部门要加强对工程建设的指导和检查监督。鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用。
　　（六）加快推进农田水利建设管理制度改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；政府补助形成的资产，归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转，吸引社会资金投入。根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）的要求，积极推进农田水利管理体制改革，加快实施灌区管理机构定岗定员和工程维修养护定额的试点和推广工作，妥善解决富余人员的分流问题，改革水价和水费计收机制，为工程良性运行和节约用水创造条件。

审查逮捕工作中的证据问题

江西省莲花县人民检察院 史文胜
莲花县人民法院 李俊敏


我国《宪法》第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。……这样，国家以最高的法律形式将批准逮捕的权力赋于给了人民检察院。由于人身自由是公民的基本权利，如果人身自由被侵犯、被限制，甚至被剥夺，肯定会影响公民其他权利的实现。因此，对于公安、安全机关提出的需要逮捕的公民，人民检察院应当认真审查，只有那些符合我国《刑诉法》第六十条规定的逮捕条件的，才应当批准逮捕。否则，检察院只能作出不批准逮捕的决定。而是否符合逮捕条件，主要的看公安、安全部门所提供的证据情况，审查逮捕主要的就是审查证据，证据在案件中起着决定性的作用。

一、正确理解修订前后《刑诉法》关于逮捕条件的证据要求

由于修订前的《刑诉法》第四十条规定的逮捕条件是：对主要犯罪事实已经查清、可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。这一规定相对于现行《刑诉法》第六十条的规定：对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的应即依法逮捕。其对证据的要求是不同的，容易给人造成一种错误印象，即：现行《刑诉法》已大大降低了逮捕对于证据的要求，只要有一、两个证据证明有犯罪事实存在就可以批准逮捕某个公民了。其实，修订前后的刑诉法规定的逮捕条件对证据的要求存在着质和量的区别。所谓对证据的质的要求，也就是对证据真实情况的要求，确切、真实的证据不仅是审查起诉、定罪量刑时的要求，也是审查批准逮捕时的要求，对此，修订前后的刑诉法的要求是相同的，所不同的，是对证据的量的要求，即对证据证明程度和对证据数量的要求。虽然，现行刑诉法规定的逮捕条件对证据在数量上没有明确的要求，而且也降低了对证据量的要求，但是必须达到能够证明“有”犯罪事实的程度，这也是批准逮捕对证据的基本要求，孤证是不能定案的，只有确实是能互相应证的证据，才符合“有证据证明有犯罪事实”的要求。

二、审查逮捕时必须有的证据

（一）证明犯罪主体资格的证据。如青少年犯罪案件必须有犯罪嫌疑人的出生证明，以确定其是否达到刑事责任年龄；对于卷中有材料反映疑犯可能患有精神病的，必须有相关的司法精神病学鉴定，以确定其有否刑事责任能力；对于职务犯罪等特殊主体的犯罪案件，如贪污、渎职等案件，必须有相关的职务任命、登记、工作分工等证据证实；对于单位犯罪的，必须有工商登记、社团登记及章程、会议记录等证据证实；强奸罪的犯罪主体一般为男性犯罪嫌疑人，女犯罪嫌疑人只有在共同犯罪的情况下，才能成为强奸案的犯罪主体，此种案件必须提供共同犯罪的证据，才能批准逮捕女性犯罪嫌疑人。

（二）证明犯罪的客观方面的证据

1、以危害结果作为定罪主要依据的，审查逮捕时必须有相关证据。如伤害结果的不同涉及到疑犯是否构成犯罪，重伤、轻伤的不同，还涉及到案件主管的问题，因为轻伤一般属于自诉范围。因此，伤害案必须要有法医检验报告或医疗鉴定等证明伤情的证据。而以数量大小作为划分罪与非罪或重罪与轻罪的案件，在我国刑法规定中有很多，如盗窃、诈骗、抢夺、走私、偷税等犯罪，审查此类案件时，必须有确切的数据证据来证明。

2、以危害对象作为定罪主要依据的，如遗弃犯罪，必须提供被遗弃者是年老、年幼、患重病或其他没有独立生活能力的人的证据：泄露国家机密的犯罪，必须提供证明被泄露的是国家机密，是什么级别的机密的证据；而非法收购、贩卖珍贵濒危野生动物的犯罪，必须提供能证明被收购、贩卖的是何种动物及其珍贵、濒危程度方面的证据。

以上所述的有关犯罪主体和犯罪的客观方面的证据，在具体的案件中，都是至关重要的，这些证据虽然不必要很多，但缺少它就不行，甚至是一个行为已具备了犯罪构成的几个要件，就是因为缺了上述证据中的一个，就无法给行为人定罪，更不用说批准逮捕了。比如，某人自供非法出卖了国家机密，而该“机密”也被安全机关在某外国人处截获。但是，安全机关并没有请有关部门对该“机密”进行鉴定，它究竟是不是国家机密？属于何种机密，无证据证实，对于这种情况，我们就不能作出批准逮捕的决定。

三、审查逮捕之最低证据要求

所谓最低证据要求是指在审查逮捕时，虽然没有直接证据证明某一事实的存在，但是，办案人员根据事实之间的常态联系，能以某一已经查明的事实推断另一难以证明的事实的存在。这种“已经查明的事实”就是审查逮捕时对证据的最低要求，而需要推断的往往是犯罪的主观方面。

犯罪的主观方面是指支配和影响犯罪主体实施犯罪的行为的主观心理状态，包括犯罪的故意、过失、目的、动机四个内容。它是行为人的一种内心活动，只要行为人拒不供认或矢口否认，那是很难查明的。但是，作为犯罪构成的一大要件，审查逮捕时又是必须查明的，此时，根据现已查明的证据进行推断就成了唯一的途径。推断并不是主观臆断，而应该根据行为人所具体实施的犯罪行为，造成的危害后果等来分析，推断其主观心理状态。推断是建立在一定已查明的事实（证据）基础之上的。能否推断出另一需查明的事实的存在，关键在于现已查明的事实是否达到一定的量。而这种量的多少，在具体的案件中因案情的不同而不同。

（一）直接故意的推断。直接故意是行为人明知自己的行为一定会发生危害社会的结果，并且希望这种结果发生的心理态度。也就是说，在认识因素方面，行为人已经认识到了自己的行为所具有的危害社会的性质；在意志因素上，行为人又积极追求这一危害结果的发生，它是认识因素和意志因素的结合和统一。如行为人明知朝人群开铳，会造成他人伤亡的结果，但他还是朝离他只有四、五米远的人群扣动了扳机，致两死一伤的结果。一般的人都知道，鸟铳是一种致命性武器。因此，应推断行为人具有杀人的故意。

（二）间接故意的推断。间接故意是行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且放任这种结果的发生的一种心理态度。较之直接故意，它在认识因素上也是行为人已经认识到了自己的行为所具有的危害社会的性质，而在意志因素上，它却是消极地放任这一结果的发生。如行为人因与邻居有矛盾，便从窗户上投毒于邻居煮饭的锅内，邻居因招呼客人吃饭，幸免于难，反倒毒死了用膳的客人。行为人对于他投毒的危害性是清楚的，而他对于毒死他人的后果的发生是持放任的态度。只要案件中没有证明行为人是精神病发作所致的证据，就应推断为是一种不计后果的间接故意。

（三）犯罪过失之推断，犯罪过失是指行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免的一种心理态度，在认识因素上，必须对危害结果应当预见或已经预见，在意志因素上，必须表现为疏忽大意或者轻信。如交通肇事，如果案卷中没有行为人用汽车故意去伤害人或者是意外事件的证据，一般应推断为普通的交通肇事。至于其在主观上到底是过于轻信的过失，还是疏忽大意的过失，则要视行为人是否应当预见或已经预见行为可能发生危害社会的结果而定。

（四）犯罪目的之推断。犯罪目的是指行为人希望通过实施危害行为达到某种危害结果的主观愿望。它不是所有犯罪在主观方面的构成要件。而只是特殊条件，只有在刑法分则对其作出明文规定时，这种特定的条件才成为该种犯罪在主观方面的必要构成要件。我国刑法主要将目的犯罪规定在侵财案件中，多以牟利、营利、非法占有为目的来表述，在办理具体的案件时，必须要有足够的证据来证明行为人的目的，如无法证明犯罪目的或犯罪目的不明的，则不能构成犯罪，也就不能批准逮捕。

（五）犯罪动机。犯罪动机是指行为人实施危害行为时的内心动力。它不是犯罪在主观方面的必要条件，往往易被忽视。但是，正确判断行为人的犯罪动机，有利于正确分析、判断行为人在主观上的罪错程度。认真审查行为人的犯罪动机，往往能收到意外的效果，如某检察院在审查一故意杀人案时，办案人员发现犯罪嫌疑人从千里之外来杀害被害人，他与被害人素不相识，相互之间，无怨无仇，找不到任何一个要杀死被害人的理由，后来还是从犯罪动机上找到了突破口，原来，行为人是受雇于他人来杀人的，其动机就是要钱，杀死被害人是犯罪目的对于他来说，只要有人给钱，要人去杀任何人都可以。该案的办案人员通过审查犯罪动机，挖出了躲在幕后的犯罪主使人，这是一个非常典型的通过现已查明证据（事实）推断另一需要查明的事实存在的案例。

四、审查逮捕时对证据的审查

审查逮捕时对证据的审查，应着重对证据质的审查，即对证据的合法性、客观性、关联性的审查，这是一个总的要求，但是，对具体的证据种类，其着重点各有不同。

（一）对证人证言类的审查，应着重于对证人的基本情况，与犯罪嫌疑人、被害人之间的关系，与案件本身有否利害关系，该证人证言与其他证据之间的关系，是否有指证，逼取证据等方面进行审查。

（二）对物证、书证类证据的审查，主要审查该类证据的取得是否合法有效，包括取得的途径、时间、地点、方法等，证据本身有否被损毁、被掉换？能否反映案件的客观真实情况？

（三）对鉴定结论类证据的审查。应着重于审查鉴定人资格，以及鉴定、检验的方法是否科学，技术、手段是否先进，结论是否正确，切勿盲目采信专家之言。